1.2.Анализ нормативно-правовой базы,
регулирующей отношения в области оценки
соответствия
В соответствии с Законом «О техническом регулировании» оценка соответствия определяется как прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Оценка соответствия проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме (ст.7 закона).
Оценка соответствия является одним из ключевых элементов системы технического регулирования, так как от нее зависит не только обеспечение защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества, охраны окружающей среды, предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, но и развитие предпринимательства и экономики страны в целом. Именно в области процедур оценки соответствия могут возникнуть серьезные барьеры для деятельности предпринимателей. Реформирование системы оценки соответствия – одно из направлений реформ, которое неразрывно связано с проведением административной реформы, направленной на выведение функций, имеющих конкурентный характер, из области государственного примения4,
в том числе с учетом возможностей использования механизма саморегулирования отдельных секторов экономики.
Существенной проблемой в данной сфере является необоснованное дублирование форм оценки, применяющихся к одному объекту технического регулирования, что связано с дополнительными издержками для основных групп субъектов экономики:
для государства – издержки, связанные с необходимостью практической реализации дополнительной избыточной оценки соответствия,
для производителей – дополнительные административные издержки,
для потребителей – издержки, связанные со снижением качества продукции и ее безопасности, вызванным неэффективной оценкой соответствия.
Именно поэтому проблема устранения необоснованного дублирования форм оценки соответствия и связанных с ним издержек, сводящаяся к определению оптимальной формы для каждого объекта технического регулирования (однородной группы объектов обязательных требований), является актуальной и требует незамедлительного решения.
Одной из форм оценки соответствия установленным требованиям, носящим как добровольный, так и обязательный к исполнению характер, является аккредитация. В настоящее время разработан проект Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)», призванный урегулировать отношения, возникающие при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также иных объектов установленным требованиям.
Проект разработан в рамках реализации реформы технического регулирования и административной реформы в целях создания единой национальной системы аккредитации и направлен на:
обеспечение эффективного использования механизма аккредитации как одной из форм государственного регулирования в области обязательного подтверждения соответствия;
обеспечение доверия изготовителей, исполнителей, продавцов и потребителей к результатам деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);
повышение компетентности и эффективности деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);
создание единой системы и единых правил аккредитации в области подтверждения соответствия;
создание условий для добросовестной конкуренции и недопущения ее ограничения в области подтверждения соответствия;
создание условий для признания внутри страны и за рубежом результатов аккредитации и результатов деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров);
обеспечение открытости и доступности информации в области аккредитации для граждан и хозяйствующих субъектов5.
Анализ регулирующего воздействия проекта проводится в контексте осуществления деятельности по повышению качества принимаемых решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности и внедрения в нормотворческую практику элементов оценки регулирующего воздействия. Механизм оценки регулирующего воздействия представляет собой многоаспектный анализ с точки зрения важности решаемых задач, выгод, издержек (соотношения затраты–результат) и рисков с обязательным изучением возможных альтернатив и учетом воздействия регулирующего решения на все заинтересованные стороны (в самом общем виде – хозяйствующих субъектов, потребителей и государство) с целью установления общего баланса интересов.
В рамках настоящей работы с учетом положительного опыта стран, проводящих регулятивные реформы, а также теоретических основ институционального проектирования, осуществлен анализ воздействия проектируемого регулирующего решения по сокращенной процедуре.
Первый подраздел посвящен описанию действующей в настоящее время системы аккредитации в области оценки соответствия установленным требованиям и выявлению ключевых недостатков сложившейся институциональной модели.
Во втором подразделе приведен сопоставительный анализ существующих нормативно оформленных предложений по формированию единой системы аккредитации в области оценки соответствия. В качестве структурных альтернатив6 рассматриваются:
сохранение статус-кво;
проект Постановления Правительства «Об аккредитации в Российской Федерации в области технического регулирования» (разработан Госстандартом России в 2003 г.)7;
проект Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации в области оценки соответствия» (разработан Министерством промышленности и энергетики РФ, рассматривалась версия от 26 октября 2004 г.);
проект Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» (разработан Министерством промышленности и энергетики РФ, рассматривался документ, внесенный в Правительство РФ в сентябре 2005 г.)8.
По результатам проведения формального анализа указанных структурных альтернатив на предмет обеспечения достижения цели регулирования с минимальными трансакционными издержками с учетом существующих ресурсных ограничений (соответствия критериям целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности) в рамках использования инструментария оценки регулирующего воздействия оптимальной признается институциональная альтернатива, оформленная проектом Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)».
Третий подраздел посвящен прогнозному анализу проекта Постановления Правительства «Об утверждении Порядка аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров)» и подготовке рекомендаций по устранению отдельных выявленных недостатков.
В рамках настоящего исследования использовались методы сравнительного институционального анализа для сопоставления существующих структурных альтернатив реформирования системы аккредитации в области подтверждения соответствия. При этом производимые оценки носят преимущественно качественный характер, что обусловлено объективными и субъективными трудностями количественной оценки соответствующих эффектов. Вместе с тем аккуратность исследования и строгость полученных выводов не подвергается сомнению, поскольку для сравнения альтернативных дискретных структур управления допустимо использование относительно «примитивных методов – такие исследования зачастую могут проводиться без применения сложного математического аппарата или исчисления предельных величин… В эмпирических исследованиях трансакционных издержек9 почти никогда не предпринимается попытка непосредственно измерить их величину»10. Для целей выявления сравнительной и общей оптимальности существующих альтернативных опций государственного регулирования отношений, возникающих при аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на выполнение работ по оценке соответствия продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также иных объектов установленным требованиям, были выделены и операционализированы критерии целесообразности, адекватности, осуществимости и эффективности государственного регулирования предпринимательской деятельности, обеспечивающие достижение цели проектирования с минимальными трансакционными издержками с учетом существующих ресурсных ограничений.
|
