Бахрах Д. Н. Административное право России. Учебник для вузов
Скачать 7.92 Mb.
|
| § 4. Производство по общим административным жалобам граждан Работа с жалобами граждан — особый вид административной деятельности, в процессе которой осуществляется последовательный ряд действий, выполняются обязанности, реализуются права. Соответствующие обязанности и права конкретизируются системой процессуальных норм, регламентирующих процедуры работы с обращениями граждан. Иными словами, существует довольно развитое, полное и четкое производство по жалобам. На федеральном уровне оно урегулировано пока еще действующим Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (в редакции Указа от 4 марта 1980 г.). Этот источник административно-процессуальных норм так и называется: «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан». В какой-то мере его нормы, регулирующие процедуру рассмотрения общих административных жалоб, дополняются нормами законов субъектов Федерации. Что же касается особенностей процедур рассмотрения специальных жалоб, то они устанавливаются только федеральными законами. В производстве по общим административным жалобам можно выделить четыре стадии. Первая из них — стадия первичной обработки. Здесь получают письменные, выслушивают устные обращения и регистрируют их. В пятидневный срок руководитель обязан обеспечить первичное движение жалобы, то есть определить, кто и как будет работать с жалобой, либо переслать ее в компетентную организацию. Жалобу, которая направляется в другие организации, субъект власти может взять «на контроль». Это означает требование выслать ему копию ответа гражданину либо вернуть дело после разрешения жалобы и контроль за работой с жалобой. Если жалоба является повторной, то к ней необходимо приобщить все материалы предыдущего рассмотрения. Вторая стадия — проверка жалобы (анализ ситуации). Прежде всего, должна быть собрана и проанализирована информация, необходимая для принятия правильного решения. Иногда для проверки образуются специальные комиссии. К проверкам привлекаются специалисты, активисты. Довольно часто проверяющим приходится выезжать туда, где могут быть получены сведения, нужные для дела. Например, в п. 3 ст. 15 Свердловского областного закона сказано: «Обращения, свидетельствующие о многочисленных грубых нарушениях законодательства, систематическом ущемлении прав граждан и не получившие соответствующей оценки со стороны органов местного самоуправления муниципальных образований и их должностных лиц, подлежат проверке органами государственной власти Свердловской области, как правило, с выездом на места». Проверяющие могут использовать разнообразные, не запрещенные законом средства изучения ситуации: беседы с людьми, ознакомление с документами, ревизии, обследования, замеры и др. На этой стадии лицо, подавшее жалобу, вправе: • лично изложить доводы лицу, рассматривающему обращение; • знакомиться с итоговыми материалами проверки; • представлять дополнительные материалы или ходатайствовать об их истребовании; • пользоваться услугами адвоката, переводчика. Если жалоба коллективная, соответствующие права реализует представитель подписантов. Помимо сбора фактических сведений работа с жалобами предполагает тщательное изучение соответствующих правовых норм. Иногда по результатам проверки составляются справки, содержащие соответствующие выводы и предложения. Третья стадия — принятие решения по жалобе. Следует отметить, что в любой властной деятельности принятие акта (решения, закона, приговора) является центральным моментом функционирования. А стадия принятия решения — главная в любом административном производстве. Поскольку решение подводит итог уже проделанной работе, установлены сроки его принятия, а значит, сроки рассмотрения обращения (дела). Общий срок рассмотрения жалоб граждан — один месяц. Из этого правила установлены три исключения. 1. Заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, решаются безотлагательно, но не позднее 15 дней. 2. Если для разрешения обращения необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, срок производства может быть продлен руководителем организации или его заместителем, но не более чем на один месяц. 3. Жалобы военнослужащих и членов их семей разрешаются в центральных органах в 15-дневный, а в местных — в 7-дневный срок. В случае необходимости срок может быть продлен, но не более, чем на 15 дней. Если два первых исключения связаны с содержанием жалобы, то третье — с ее автором. Закон четко определил начало течения срока разрешения жалобы — со дня ее поступления в государственную или общественную организацию, обязанную решить вопрос по существу. Срок оканчивается в день принятия (подписания) решения, а если оно не принимается, концом срока следует считать дату подписания ответа на письмо гражданина. При этом, если окончание срока рассмотрения жалобы приходится на нерабочий день, днем окончания срока следует считать первый следующий за ним рабочий день. В результате рассмотрения жалобы может быть принято решение: • о полном удовлетворении жалобы; • о частичном удовлетворении жалобы; • об отказе в удовлетворении жалобы (в связи с ее необоснованностью, истечением срока, невозможностью ее проверки и т. д.). По общей административной жалобе не может быть отказано в удовлетворении по мотивам неподведомственности. Если жалоба не подведомственна органу, учреждению, он еще на стадии первичной обработки обязан направить ее в компетентную организацию. Если же факт неподведомственности будет установлен на последующих стадиях, материал должен быть направлен уполномоченному органу, учреждению. На бюрократическом языке это называется «спихотехникой». Автору жалобы должно быть сообщено о том, что она направлена по подведомственности. Но если дело подведомственно суду, об этом сообщается гражданину, а жалоба никуда не пересылается; • о разъяснении по поставленным вопросам (о их подведомственности, правовом регулировании и т. д.). Четвертая стадия производства по жалобам — исполнение принятого решения. Прежде всего необходимо выслать мотивированный ответ на письменную жалобу, а на устную можно ответить и устно. Конечно, нельзя считать жалобу разрешенной, если она частично или полностью удовлетворена, написан и выслан ответ, но фактически ничего не сделано. Субъект власти в таких случаях обязан принять необходимые меры для восстановления нарушенных прав гражданина, принести ему извинения. По просьбе гражданина о принятых мерах необходимо проинформировать заинтересованных в рассмотрении жалобы лиц. § 5. Право граждан на судебное обжалование незаконных решений (действий) органов публичной исполнительной власти и их должностных лиц (административная юстиция в России) Судебный порядок разрешения жалоб является надежным способом охраны граждан, особенно в тех случаях, когда их права и интересы нарушаются неправомерными действиями субъектов власти. Это обусловлено тем, что дела рассматриваются свободными от ведомственных влияний и интересов судьями, судьи независимы, обладают необходимой квалификацией для разбирательства дел, а процедура правосудия наилучшим образом приспособлена для выявления истины. Жалоба, как правило, подается в суд по месту жительства гражданина, заявитель лично участвует в рассмотрении дела и может активно защищать свои интересы, в судебном споре он — сторона, равноправная с другой стороной дела, которой является субъект власти, чьи действия обжалуются. Судебный надзор за законностью публичной административной деятельности представляет собой вид государственного контроля[2]. Его специфика состоит в том, что проверяется только законность властных актов, действий и бездействия субъектов власти. Проверку проводит орган правосудия при рассмотрении конкретных дел по жалобам и искам граждан. Рассмотрение судами жалоб граждан на акты должностных лиц и органов исполнительной власти — это административная юстиция, или правосудие по административным делам. Административная юстиция в России характеризуется следующими особенностями: • это решение спора между гражданином и субъектом публичной власти о законности действий последнего; • споры решаются обычными судами (общей юрисдикции, арбитражными, конституционными); • порядок рассмотрения дел регламентируется нормами ГПК[3], АПК, законами о конституционных (уставных) судах. В настоящее время нужно различать два варианта судебного обжалования: по общему праву и на основе специальных норм. Соответственно есть общие и специальные судебные жалобы. Судебные жалобы граждан можно различать и по адресатам: мировым судьям, в суды общей юрисдикции, в арбитражные суды и в конституционные (уставные) суды[4]. Обжалование по общему праву в суды общей юрисдикции регламентируется Законом Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в редакции Закона от 14 декабря 1995 г.). В соответствии с законом каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий, общественных объединений, должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы. В суд могут быть обжалованы коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых: • нарушены права и свободы гражданина; • созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод; • незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Суды рассматривают жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан, кроме тех, в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжалования. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в районный суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности органу, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. Административную жалобу обязаны рассмотреть в месячный срок. Если гражданину в удовлетворении жалобы отказано или он не получил ответа в течение месяца со дня ее подачи, он вправе обратиться с жалобой в суд. По закону судебная жалоба может быть подана гражданином, права которого нарушены, или его представителем, а также по просьбе гражданина уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива[5]. Жалоба направляется либо в суд по месту его жительства, либо в СУД по месту нахождения ответчика. В таком же порядке военнослужащий вправе обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающих его права и свободы. Приняв жалобу к рассмотрению, суд по просьбе гражданина или по своей инициативе вправе приостановить исполнение обжалуемого действия (решения). Для обращения в суд установлены следующие сроки: • три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; • один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящего органа, объединения, должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Пропущенный по уважительной причине срок подачи жалобы может быть восстановлен судом. Верховный Суд Российской Федерации признал, что обращение в суд с заявлением о признании недействительным нормативного правового акта не ограничено сроком, в течение которого этот акт может быть оспорен. В его определении сказано: К. обжалует нормативные правовые акты, которые сроком действия во времени не ограничены и рассчитаны на неоднократное их применение, что в каждом случае затрагивает права и свободы неопределенного круга субъектов общественных отношений, регулируемых этими актами. Поскольку незаконным нормативным актом гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица нарушаются в течение всего периода действия данного акта, то срок для обращения с жалобой в суд не может исчисляться со дня вступления акта в силу. Такой акт может быть оспорен в любое время его действия как в целях предотвращения негативных последствий в будущем, так и для пресечения длящегося нарушения гражданских прав[6]. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет применение к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. Если обжалуемое действие (решение) суд признает законным, не нарушающим прав и свобод гражданина, он отказывает в удовлетворении жалобы. А в ст. 7 Закона от 27 апреля 1993 г. в 1995 году было внесено такое дополнение: «В отношении государственных служащих, совершивших действия (принявших решения), признанные незаконными, суд определяет меру предусмотренной... федеральными законами ответственности вплоть до представления об увольнении». Иными словами, суду предоставлено право применять к виновным государственным служащим такие меры дисциплинарного воздействия, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии. Эта норма впервые в законодательстве России предоставила суду несвойственное ему право — привлекать виновных к дисциплинарной ответственности. В Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации, федеральных окружных арбитражных судах субъектов Федерации специально образуются коллегии по рассмотрению споров, вытекающих из административно-правовых отношений. Общей нормой — ст. 22 АПК РФ — предусмотрено, что они рассматривают жалобы граждан, имеющих статус индивидуального предпринимателя, организаций на действия субъектов власти. В частности, арбитражным судам подведомственны экономические споры о нарушении прав собственника, об отказе в государственной регистрации, о взыскании штрафов, о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, о возмещении убытков, о несостоятельности (банкротстве). Судебное обжалование на основе специальных норм — исключение из судебного обжалования по общему праву. В установленных специальными нормами случаях жалобы тоже направляется в суд, но процедуры их подачи и рассмотрения отличаются некоторым своеобразием. Примером специальной судебной жалобы может быть обжалование по п. 1 ст. 47 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», на основании которой решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и ее должностных лиц могут быть обжалованы в Верховный Суд. Специальные жалобы в арбитражные суды в соответствии со ст. 4 АПК подаются, если федеральным законом установлен для определенной категории дел досудебный (претензионный) порядок урегулирования споров. В таких случаях суд может принять дело к производству, если соблюдена процедура досудебного рассмотрения разногласий. Граждане могут обращаться в Конституционный Суд в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Статьями 96—100 этого Закона урегулированы особенности рассмотрения дел по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан. Правом на обращение в Конституционный Суд с индивидуальной или коллективной жалобой обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединения граждан. По итогам рассмотрения такой жалобы Конституционный Суд принимает одно из следующих решений (ст. 100): 1) о признании закона либо отдельных его положений соответствующими Конституции Российской Федерации; 2) о признании закона либо отдельных его положений не соответствующими Конституции Российской Федерации. В случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признал закон, применяемый в конкретном деле, не соответствующим Конституции Российской Федерации, данное дело во всяком случае подлежит пересмотру компетентным органом в обычном порядке. (А как быть с актами, принятыми ранее на основе такого закона? — Д-Б.) Постановления Конституционного Суда подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектов Федерации, которых они касаются. Чтобы читатели лучше поняли, насколько широко используется право на судебную защиту, можно привести цифры и примеры. По данным статистики о деятельности судов общей юрисдикции, они рассмотрели: 1993 г. (тыс.) 1994 г. (тыс.) 1997 г. (тыс.) 1-я половина 1998 г. (тыс.) Всего дел, вытекающих из 38,4 51,2 171,3 276,5 административно-правовых отношений В том числе жалоб на неправомерные действия административной власти 20,3 27,8 80,5 127 В качестве примера административной юстиции хочется привести решение суда по уникальному делу. В решении Октябрьского районного суда г.Екатеринбурга от 22 июня 1998 г. по жалобе Кучкина О.С. сказано: Приказом № 25 от 1 октября 1996 г. Кучкин О.С. по результатам приемных испытаний зачислен в студенты Российской школы частного права (РШЧП). Приказом № 4 от 26 января 1998 г. зачисление Кучкина О.С. в РШЧП признано недействительным с 1 октября 1996 г. Заявитель Кучкин О.С. обратился в суд с жалобой от 26 января 1998 г., требуя допустить его к сдаче экзаменационной сессии, сдаче и защите магистерской диссертации. В обоснование своих требований он указал, что зачисление в РШЧП является действительным, поскольку он представил реферат и защитил его на отлично, а также прошел дальнейшие испытания, предусмотренные правилами приема в школу. Представленный реферат на тему «Правовые и экономические последствия несоблюдения договорных обязательств юридическими лицами» написан им в соавторстве с 3. Суд, исследовав материалы дела, пришел к следующему мнению. В соответствии со ст. 46 Конституции РФ, ст. 1, 3 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» гражданин вправе обратиться в суд с жалобой, если считает, что неправомерными действиями государственного органа или должностного лица нарушены его права или свободы. Согласно Уставу РШЧП, Правилам приема в РШЧП прием в школу проводится по личному заявлению абитуриента на основе результатов вступительных испытаний, которые включают: оценку и защиту представленного абитуриентом реферата, собеседование и проверку знаний иностранного языка. В данном случае целью написания реферата является выявление способностей, уровень индивидуальных знаний конкретного абитуриента, поскольку поступление в РШЧП происходит на конкурсной основе. Абитуриент должен представить самостоятельно (лично) выполненную работу, позволяющую приемной комиссии оценить уровень знаний, навыки работы с литературой, способности абитуриента к аналитической и научной работе. При поступлении в школу и защите реферата заявитель Кучкин не сообщил приемной комиссии о написании в соавторстве данного реферата, и в самом реферате и дипломной работе 3. нигде не указано написание этих работ в соавторстве и это никак не оформлено. О факте плагиата стало известно после проверки, проведенной комиссией, которая установила, что реферат, представленный Кучкиным О.С. приемной комиссии, полностью совпадает с текстом дипломной работы 3. Следовательно, нельзя признать Кучкина О.С. прошедшим конкурсный отбор в соответствии с Уставом, Положением и Правилами приема и законным последующее его зачисление в РШЧП. Пункты 3, 4 Приказа № 4 от 28 января 1998 г. являются законными и обоснованными, а жалоба заявителя Кучкина О.С. удовлетворению не подлежит. Свердловский Областной Суд, рассмотрев жалобу на это решение, оставил его в силе. § 6. Право граждан на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями исполнительной власти и ее должностных лиц Одной из форм судебной защиты является предусмотренное ст. 53 Конституции право граждан на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями государственных организаций. С 1 марта 1996 г. возмещение ущерба регулируется гл. 59 ГК РФ. Так, в ст. 1069 сказано: Вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования. Возложив на организации обязанность возмещать гражданам ущерб, причиненный неправомерным поведением их должностных лиц, законодатель создал наиболее благоприятные условия для защиты нарушенных имущественных прав. Такой порядок позволяет потерпевшему своевременно и полностью взыскать причиненный ему вред; обеспечивает надлежащую материальную базу для удовлетворения его требований. Возместив ущерб, администрация органа предприятия, учреждения выясняет причины допущенных нарушений законности, решает вопрос о дисциплинарной и материальной ответственности непосредственных виновников. В законе сказано, что организации отвечают за вред «на общих основаниях». Это значит, что ответственность наступает, если: • совершенно противоправное деяние; • причинен имущественный вред; • существует причинная связь между неправильными действиями и вредом; • ущерб наступил по вине учреждения, органа, их должностных лиц. Особенность ответственности по ст. 1069 ГК в том, что она наступает за противоправные властные служебные деяния. Служебными признаются действия, которые совершены по службе в связи с выполнением возложенных на работника обязанностей. Некоторые должностные лица (например, работники милиции) должны выполнять возложенные на них функции всегда и везде. Поэтому их действия признаются служебными, даже если они совершены во внерабочее время, но в интересах службы[7]. Так, Буянов, работавший оперативным уполномоченным РОВД, в воскресенье выпил дома с соседом вина и в двенадцатом часу ночи шел по улице. Впереди его шли трое молодых людей, один из них — Егоров — нечаянно ударил его по лицу. Буянов заявил Егорову, что он работник милиции и потребовал, чтобы Егоров прошел с ним в РОМ. Когда Егоров побежал, Буянов начал преследовать его, кричал «Стой!», сделал несколько выстрелов вверх, а затем прицельно выстрелил в Егорова и убил его. Буянов был осужден по ст. 103 УК РСФСР. Действия Буянова бесспорно являются служебными, и материальный ущерб семье погибшего в таком случае должен возмещать орган — РОВД. Под служебными следует понимать также действия, совершенные работником организации с использованием внешних атрибутов должностного лица (удостоверение, форма, жезл регулировщика, огнестрельное оружие и т. д.), путем злоупотребления служебными полномочиями, превышения власти, использования своего служебного положения. В соответствии со ст. 1070 ГК РФ имущественная ответственность государства за ущерб, причиненный гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, является специальной. Она наступает и при отсутствии их вины, в строго определенных случаях нарушения закона: при осуждении; привлечении к уголовной ответственности; применении в качестве меры пресечения заключения под стражу; наложении административного взыскания в виде ареста или исправительных работ. В этом случае имущественная ответственность наступает независимо от вины должностных лиц. Специальный характер ответственности подтверждается и тем обстоятельством, что причиненные гражданину убытки возмещаются за счет средств государственного (муниципального) бюджета. Возмещению подлежат: • заработок и другие трудовые доходы, являющиеся основным источником средств существования гражданина, которых он лишился в результате незаконных действий; • имущество конфискованное, изъятое, взысканное, обращенное в доход государства; • суммы, выплаченные гражданином юридической консультации за оказание юридической помощи, для возмещения судебных издержек, а также иные суммы, выплаченные в связи с незаконными действиями. Гражданину выдается пенсия или пособие за все время, в течение которого она незаконно не выплачивалась. Одновременно восстанавливаются трудовые, пенсионные, жилищные права потерпевшего. По просьбе потерпевшего следственные органы, прокуратура, суд обязаны в месячный срок письменно поставить в известность трудовой коллектив или общественные организации по месту жительства об оправдывающем гражданина решении. Материальным основанием наступления ответственности является незаконный акт следственных, прокурорских, судебных органов или судьи и реальный вред, причиненный им. Но для решения вопроса о взыскании ущерба необходимо еще и процессуальное основание — акт компетентного органа об отмене незаконного акта, о прекращении уголовного или административного дела. Орган дознания, предварительного следствия, прокуратура, суд в месячный срок со дня обращения гражданина выносят постановление, которым определяют размер ущерба. Их действия потерпевший может обжаловать соответственно прокурору или в вышестоящий суд. А если требование о восстановлении трудовых, пенсионных, жилищных прав не удовлетворено полностью или частично, гражданин вправе обратиться в суд в порядке искового производства. [1] Российская газета. 1998. 3 февр [2] В литературе по уголовному и гражданскому процессу в понятие «судебный надзор» вкладывается иной смысл. Во избежание путаницы следует уточнить, что речь идет о судебном надзоре за административной деятельностью. Существует мнение, что именно его ст. 118 Конституции РФ называет административным судопроизводством. [3] В ряде стран, например, во Франции, Германии, Египте, административная юстиция осуществляется специальными административными судами в порядке, установленном нормами административного права. И нередко ученые считают, что административная юстиция существует только в тех странах, где созданы специальные административные суды. [4] Конституционные суды созданы в России, а также в ряде ее республик. Уставами некоторых субъектов Федерации предусмотрено образование уставных судов. [5] В научной литературе предлагается судебные жалобы называть административными чеками [6] ВВС РФ. 1998. № 9. С. 9—10 [7] БВС СССР. 1968. № 4. С. 25 |
Похожие:
 | РФ. Автор более 70 научных и учебно-методических работ, среди них: учебники "Информатика и математика для юристов", "Налоговое право... | | Административное право. Учебник. Под ред. Л. Л. Попова и М. С. Студеникиной. М., 2008 |
| Президентом РФ 24 июля 2002 года. В структуру учебника включены новые главы и параграфы с учетом видов судопроизводства, предусмотренных... | | Учебник предназначен для студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов и факультетов и может использоваться также на... |
| Дудникова Э. В. — профессор кафедры детских болезней по ростовского государственного медицинского университета, доктор медицинских... | | Учебник предназначен для студентов, слушателей, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений |
| Практический курс английского языка. 2 курс : учеб для студентов вузов / (В. Д. Аракин и др.); под ред. В. А. Аракина. — 7-е изд,... | | Практический курс английского языка. 2 курс : учеб для студентов вузов / (В. Д. Аракин и др.); под ред. В. А. Аракина. — 7-е изд,... |
| Требования к студентам: приступая к изучению курса Личные и имущественные права детей и их защита, студент должен знать гражданское... | | Требования к студентам: приступая к изучению курса Личные и имущественные права детей и их защита, студент должен знать гражданское... |