Наднациональный и межправительственный методы интеграции в пространстве свободы, безопасности и правосудия европейского союза
Скачать 5.87 Mb.
|
Межправительственная конференция 1996-1997 и реформа «третьей опоры». Низкая эффективность маастрихтского метода межправительственного сотрудничества выявилась сразу после вступления Договора о ЕС в силу: «политика в области внутренних дел и юстиции вылилась в бесконечные бесплодные дискуссии»131. Накануне МПК Комиссия ЕС вновь заявила о серьезных трудностях в формировании сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, объясняя их преобладанием межправительственного подхода к решению данной проблемы. Стремление усовершенствовать механизм функционирования «третьей опоры» накануне МПК объяснялось общим ухудшением положения в данной области и продолжающимся ростом иммиграционного притока, увеличением числа террористических актов, процветанием наркобизнеса. Все эти факторы мешали гражданам ЕС осуществлять свое право свободного передвижения, провозглашенное Маастрихтским договором, но до сих пор не реализованное. В декабре 1995 г. рабочая группа Комиссии по подготовке материалов для МПК-1996-1997 представила свой предварительный доклад. Проанализировав положения Раздела VI ДЕС, составляющие «третью опору» ЕС, а также и факты их применения в различных ситуациях, Группа пришла к выводу: «результаты функционирования «третьей опоры» ни в коей мере не соответствуют масштабу современных проблем в данной сфере»132. Рабочая группа признала, что сотрудничество стран ЕС в рамках «третьей опоры» было начато всего несколько лет назад, поэтому соответствующий опыт пока еще не был накоплен. Однако очевидным казалось, что изменений в положительную сторону не предвидится, если будет сохранен существующий принцип принятия решений. Группа предложила найти более прагматичный подход к функционированию механизма «третьей опоры». Средствами для усовершенствования сотрудничества в области внутренних дел и правосудия были названы частичная коммунитаризация «третьей опоры» и продвинутое сотрудничество. Оба эти принципа активно обсуждались на завершающем этапе МПК. Различия в позициях государств ЕС по вопросу о постепенной передаче в компетенцию Сообщества политики иммиграции и предоставления политического убежища и опасения потерять суверенитет в разработке иммиграционной политики были столь сильны, что стали значительным препятствием на пути сотрудничества. Знаменательным событием в процессе обсуждения реформы «третьей опоры» стало заседание Совета министров внутренних дел стран ЕС 28-29 ноября 1996 г. Испанский министр - госпожа де Гонте предложила ряд идей по изменению механизма принятия решений по вопросам «третьей опоры». Она напомнила коллегам о том, что со времени подписания Единого европейского акта было принято не менее двенадцати конвенций о сотрудничестве в гражданских, уголовных и правовых областях. Ни одна из них не вступила в силу на европейском уровне, т.к. они не были ратифицированы национальными парламентами. (Стоит отметить, что менее чем через год вступила в силу Дублинская конвенция 1991 года). Согласия в отношении другой важной Конвенции - о порядке пересечения внешних границ Сообщества - до сих пор достигнуто не было. Испанский министр заметила важную особенность процесса разработки конвенций: каждая из них предлагалась по инициативе государства-члена, председательствовавшего в тот момент в органах ЕС. Таким образом, часто проблемы, имеющие узко национальное значение и специфику, выносились для обсуждение всеми государствами, независимо от степени их актуальности для каждого из них133. На заседании была названа еще одна причина отсутствия прогресса сотрудничества в вопросах «третьей опоры»: многоуровневая усложненная процедура принятия решений сначала в подразделениях самой «третьей опоры», а затем и ратификация конвенции парламентами. Было предложено ввести постановление, обязывавшее государства осуществлять процедуру ратификации в пределах определённых сроков, а так же, создать механизм с несколькими скоростями, что позволило бы в рамках третьей опоры достигать если не полных, то хотя бы частных соглашений по тем или иным вопросам. Таким образом, был вновь провозглашён принцип продвинутого сотрудничества, но теперь применительно к «третьей опоре». К сотрудничеству такого типа призвал саммит Европейского Совета в Турине, открывший МПК. Евросовет обратился к Конференции с предложением изучить возможности применения правил как общего порядка, так и в частных случаях, что позволило бы государствам-членам организовать продвинутое сотрудничество, открытое и для всех остальных. Новый принцип интенсивно обсуждался на встрече в рамках МПК в Брюсселе в феврале и в Риме в марте 1997 г в связи с предложением создать внутри ЕС «европейское пространство свободы, правопорядка и безопасности». Эта формулировка была предложена председательствующими в институтах ЕС Нидерландами в дополнении к первому проекту нового договора. Главным условием создания «пространства» была названа необходимость распространения компетенции Сообщества на такие сферы внутренних дел и правосудия как предоставление политического убежища и иммиграция, порядок пересечения внешних границ. Основная цель данного нововведения объяснялась необходимостью обеспечить охрану свободного передвижения граждан. Для этого обязательно надо было решить ряд вопросов организации охраны и безопасности, а также разработать процедуру углубленного сотрудничества134. В то же время опасность принципа продвинутого сотрудничества для будущего Европейского Союза увидел бывший председатель Комиссии Ж.Делор. Он заявил, что приверженность этому принципу может привести к созданию множества форм сотрудничества, например, в вопросе предоставления убежища, какой-либо социальной проблеме или в решении вопроса о налоге на добавленную стоимость. Такое положение вещей, по мнению Делора, могли создать дополнительные трудности, усложнив процесс развития европейской интеграции.135 Важным вопросом повестки дня стала судьба Шенгенского соглашения и Конвенции. МПК предложила специальный протокол, посредством которого «шенгенские правила» (Schengen acquis - Шенгенское соглашение 1985 г., Конвенция о его применении 1990 г., а также все постановления исполнительного комитета шенгенской группы до момента вступления в силу Амстердамского договора) могли бы быть интегрированы в новый Договор о Европейском Союзе. Этот вопрос был поставлен на заседании Совета министров внутренних дел в начале февраля в Нордвике. Решить его оказалось совсем не просто. Шенгенское соглашение и Конвенция не были подписаны всеми странами ЕС, кроме того, они предполагали сотрудничество на особых условиях с Норвегией и Исландией, не входящими в Евросоюз. Впервые была предложена идея создания специального Протокола к Соглашениям, в котором оговаривалось бы участие Великобритании и Ирландии в деятельности шенгенской группе при сохранении контроля на их внешних границах. Подобное решение свидетельствовало об изменении политики «третьей опоры» в сторону большей гибкости. После того, как особая позиция Великобритании была признана, она перестала возражать против того, чтобы остальные государства ЕС продвигались вперед в создании «пространства свободы, безопасности и правосудия»136. Амстердамский саммит Европейского Совета в июне 1997 г. поддержал предложение включить шенгенские acquis в новый Договор с особыми условиями для Великобритании, Ирландии и Дании. Протокол определил также официальные отношения стран ЕС с Исландией и Норвегией, которые вместе с Данией, Финляндией и Швецией составляют Северный паспортный союз. В течение года после завершения МПК рабочие группы в рамках институтов ЕС стремились разработать ряд вопросов, связанных с распределением «шенгенских правил» между первой и третьей опорами. В процессе разработки конкретного механизма интеграции «шенгенских правил» в право ЕС выявилось множество трудностей, на преодоление которых ушло еще много времени. МПК одобрила и другие предложения о реформе третьей опоры: частичную ее коммунитаризацию (в компетенцию Сообщества были переданы вопросы иммиграции и предоставления убежища). Что касается изменений в процедуре голосования, то было принято решение о постепенном переходе, в течение пяти лет, от единогласия к принципу квалифицированного большинства в вопросах внутренних дел и правосудия, которые отныне предстояло решать на наднациональном уровне (ст.73G)137. Таким образом, результатом межправительственной конференции 1996-1997 годов стало предложение о создании «пространства свободы, безопасности и правосудия» в целях обеспечения свободы передвижения и приближения политики Евросоюза к нуждам граждан. М.М.Бирюков дает определение пространству как «комплексу мер и форм сотрудничества правоохранительных органов государств-членов Европейского Союза, а также институтов и специализированных органов и организаций ЕС, направленных на борьбу с транснациональной преступностью»138. Главным условием осуществления данного проекта была названа коммунитаризация таких сфер внутренних дел и юстиции как предоставление убежища, иммиграционная политика, охрана внешних границ Союза, правовое сотрудничество по гражданским делам. Амстердамским договором Совет министров внутренних дел и юстиции уполномочен был в течение пяти лет после вступления Договора в силу перейти от единогласия в решении проблем внутренних дел к работе на основе принципа квалифицированного большинства (ст. 73о, ст.67 консолидированной версии).139 В результате перенесения ряда положений «третьей опоры» в первую Суд ЕС получил возможность влиять на политику ЕС в сфере внутренних дел и юстиции. В Амстердамский договор были включены Протокол об интеграции шенгенских правил (Schengen acquis) в рамки Европейского Союза и Протокол о порядке предоставления убежища в ЕС гражданам государств-членов. В результате, после Амстердама политика внутренних дел и правосудия оказалась поделенной между первой и третьей «опорами». В новом разделе IIIa (раздел IV консолидированной версии) положения о свободном передвижении граждан, иммиграции и политическом убежище, а также сотрудничестве в гражданско-правовой сфере были сведены вместе и отнесены к компетенции Сообщества (т.е. к «первой опоре»); предусмотренное Договором сотрудничество полицейских и правовых ведомств, остались сферой межправительственного сотрудничества («третья опора»). Таким образом, в Амстердамском договоре была проведена глубокая реформа «третьей опоры». Фундаментальные цели, новые компетенции, новые инструменты, частичная коммунитаризация третьей опоры и инкорпорация шенгенских acquis в право ЕС – все это вместе способствовало росту значения пространства для будущего Евросоюза140. Установление «пространства свободы, безопасности и правосудия» было провозглашено одной из приоритетных задач Европейского Союза. Для выполнения ее на саммите в Вене в декабре 1998 года был принят специальный План действий 141. В Венском плане действий концепция «пространства» получила дальнейшее развитие. Основные ее принципы – свобода, безопасность и правовая защита тесно связаны между собой: граждане могут в полной мере пользоваться свободой передвижения, лишь, если они чувствуют себя в безопасности, т.е. находятся под защитой полиции и судов независимо от того, в какой стране находятся. Свобода передвижения лиц внутри Европейского Союза остается одним из основополагающих условий, провозглашенных Римским договором 1957 г. Принципы безопасности и правовой защиты дополняют это основное понятие и тесно связаны с ним. Шенгенские правила (Schengen acquis) служат основой для реализации принципа свободы передвижения. В то же время Амстердамский договор открыл новые грани интерпретации термина, выходящие за пределы понятия «свобода передвижения лиц через внутренние границы Союза и возможности заниматься профессиональной деятельностью в любом из государств ЕС». Свобода передвижения в более широком смысле – это свобода жить в правовом обществе. Она дополнена всем спектром основных прав человека, в том числе, защита от любых форм дискриминации, уважение частной жизни и сохранность персональной информации, что особенно важно в условиях стремительно развивающегося информационного общества. В частности, обмен информацией, включающей персональные данные, в рамках сотрудничества полицейских и судебных властей должен происходить в условиях, исключающих ее разглашение. В свою очередь, безопасность в данном контексте означает, что «пространство свободы передвижения» должно стать безопасным и надежным для граждан. В Венском плане действий содержится обязательство бороться с наиболее опасными преступлениями – терроризмом, торговлей людьми и преступлениями против детей, а также незаконной торговлей оружием и наркотиками, коррупцией и мошенничеством. Одно из важных направлений, обозначенных в Амстердамском договоре – определение рамок функционирования «правового пространства» на основе реальной ситуации: так сложилось исторически, что правовые и судебные системы государств ЕС сильно отличаются друг от друга. Несмотря на это граждане должны быть уверены, что находятся под защитой правоохранительных органов, могут обращаться в судебные инстанции в любой из стран. Правовое сотрудничество государств ЕС означает быструю ратификацию и эффективное выполнение конвенций в сфере гражданского и уголовного права, разработку общих правил противодействия организованной преступности. Уголовные кодексы государств ЕС очень разные, возможность их гармонизации крайне проблематична. Однако уже в этот период начали задумываться о создании «кодекса европреступлений», например, компьютерных преступлений, преступных действий по отношению к окружающей среде, финансовых преступлений – фальсификация евро. Список «европреступлений» впоследствии был включен в ряд нормативно-правовых актов ЕС. Таким образом, разработка Венского плана действий стал начальным этапом реализации в то время еще не определенной идеи «пространства свободы, безопасности и правосудия». Во второй части плана содержались конкретные рекомендации и действия. Предложения эти были рассмотрены на саммите ЕС в Тампере, который стал важной вехой не только в развитии сотрудничества в сфере внутренних дел и правосудия, но и самой европейской интеграции в целом. Становление институциональной структуры пространства сопровождалось пятилетними стратегиями - программами, которые определяли повестку дня и планы для достижения поставленных задач. Первой из них был программа Тампере или «Вехи Тампере», разработанная под руководством председательствовавшей Финляндии. Внеочередной саммит Европейского Союза в Тампере собрался 15-16 октября 1999 года с целью достижения политического согласия о путях реализации положений Амстердамского договора, определения стратегических направлений пространства свободы, безопасности и правосудия, а также конкретных задач институтов ЕС в рамках каждого направления. На саммите были представлены крайне амбициозные планы в соответствии с новыми ожиданиями и возможностями, предоставленными Амстердамским договором. Они нашли отражение в программе «Вехи Тампере», наметившей следующие приоритетные сферы деятельности142:
Главы государств и правительств уже в 1999 году признавали необходимость «единой системы предоставления убежища» в ЕС. Саммит постановил, что эта система должна опираться на статьи Дублинской Конвенции 1990 г. и положения о «временной защите». В рамках иммиграционной политики решено было также усилить борьбу с нелегальной иммиграцией и торговлей людьми. В то же время Евросовет призвал к соблюдению прав иммигрантов, проживающих легально в странах ЕС, вплоть до предоставления им права голоса на выборах в местные органы власти. Ключевым элементом нового подхода к иммиграционной политике было названо также сотрудничество с третьими странами, т.е. в программе акцент был сделан на «внешнее измерение» пространства. 2. Создание «европейского правового пространства». Участники саммита заявили о стремлении к постепенной конвергенции функций правоохранительных систем Союза с тем, чтобы население стран ЕС имело возможность обращаться в суд в любом из национальных государств на тех же условиях, что и в своей стране, а преступники не могли воспользоваться различиями в национальных системах правосудия. Первым шагом на пути решения проблемы стала разработка принципов взаимного признания государствами-членами ЕС решений национальных судов в сфере семейного права, а также защиты евро и финансовых интересов Сообщества в целом. 3. Борьба с организованной преступностью. Для активизации деятельности в этой сфере было решено создать специальное ведомство Евроюст в составе прокуроров национальных государств, судей высокого ранга и офицеров полиции. В дополнение к правовой базе, предоставленной Амстердамским договором, программа Тампере открыла политические возможности для формирования «пространства свободы, безопасности и правосудия». Содержание и основные направления пространства рассматривались уже не как чисто функциональные меры, компенсирующие негативные последствия отмены внутренних границ, а скорее как всеобъемлющий подход к защите граждан ЕС от угроз внутренней безопасности и ответ на их каждодневные потребности. На ближайшее будущее запланирована была разработка конкретных программ борьбы с организованной преступностью, распространением наркотиков, нелегальной иммиграцией. Об их исполнении институты ЕС обязались информировать граждан уже в скором времени. С этой целью был разработан специальный «график Тампере» (Tampere scoreboard). За основу его был взят аналогичный график, которого придерживался ЕС при выполнении плана создания Единого внутреннего рынка. |
Похожие:
 | Специальность: 23. 00. 04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития | | Право Европейского Союза представляет собой особую правовую систему, нормы которой регулируют общественные отношения, складывающиеся... |
| Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского | | Виза по просьбе члена семьи гражданина Европейского Союза, Европейского Экономического Пространства или Швейцарии * |
| Финальный отчет группы экспертов в рамках проекта Европейского Союза. Отчет представляет собой сравнительный анализ регулирования... |  | ВС) и эксплуатантам при проведении программы контроля с целью обеспечения установленного уровня безопасности полетов восточно-европейского... |
| Европы и двигатель европейской интеграции, внеся весомый вклад в создание благоприятного политического климата для завершения создания... |  | Личные данные члена семьи, являющегося гражданином Европейского Союза, Европейского, Экономического Пространства или Швейцарии |
| Приложение №4 «Иностранные граждане имеющие вид на жительство в период с 2005-2014 гг.» 77 | | Важнейшим событием 2010 года явились интеграционные процессы на пространстве России, Беларуси, Казахстана |