3.4 ФРАНЦИЯ
23 апреля 2010 г. министры экономического блока правительства Франции поручили генеральному инспектору финансов Анри Гийому (Henri Guilloume) возглавить Комитет по оценке налоговых расходов (desdepences fiscales) и социальных ниш (desnichessociale49)) и подготовить соответствующий доклад к 30 июня 2011 г.
В созданный Комитет вошли ответственные представители правительственных структур, ответственных за определение и оценку указанных льгот, и структур, ответственных за получение количественных показателей и анализ статистических данных, необходимых для проведения данного исследования (всего первоначально – 11 человек, на титульном листе итогового отчета приводятся фамилии 18 ответственных работников). К проведению углубленного анализа отдельных налоговых расходов привлекались специалисты профильных министерств и ведомств.
Комитет рассмотрел 470 налоговых расходов и 68 социальных ниш на общую сумму около 104 млрд. евро. Ряд льгот не был оценен, т.к. комиссия не получила вовремя запрошенные данные или таких данных не существовало.
Опираясь на опыт аналогичных исследований в Германии и Великобритании, члены Комитета выделили ключевые вопросы, которые должны рассматриваться при осуществлении работы подобного масштаба.
В основу работы комиссии были положены три принципа:
необходимость одинакового подхода к рассмотрению различных оцениваемых показателей (в т.ч. прямых и косвенных налогов, налогов на предприятия и домохозяйства, налоговых расходов и социальных ниш);
необходимость количественной оценки рассматриваемых мер налогового стимулирования (результативна или нет рассматриваемая мера, какова мера ее эффективности);
относительная простота оценки (использование трех или четырех критериев);
Исходя из этих основных принципов, итоговый отчет Комитета был разбит на 5 частей.
Первая часть описывает управление работой Комитета и применявшиеся методы оценки.
Во второй части представлены основные количественные данные, полученные в результате проведенных оценок.
Третья часть посвящена описанию углубленной оценки 9 статей налоговых расходов и социальных льгот, которая была выполнена за время работы Комитета. Итоги этой оценки представлены, в соответствии с немецкой моделью, на 2-3 страницах.
Четвертая часть посвящена обсуждению полученных результатов, проблем и трудностей их использования в практике управления.
В пятой части обсуждаются перспективы продолжения работ по оценке налоговых расходов и социальных ниш.
Итоговый доклад содержит 356 страниц текста. Помимо этого, доклад сопровождают около 600 отчетов и приложений, в которых описываются рассмотренные налоговые льготы; показаны количественные оценки льгот и методы их расчетов; приводятся, там, где это возможно, с учетом имеющихся данных и результатов анализа, оценки уровня достижения поставленных целей и эффективности изученных налоговых расходов и социальных ниш.
Процесс оценки льгот был разбит на четыре основных этапа, в соответствии с которыми члены Комитета заполняли свои оценочные листы:
а) идентификация налоговых расходов:
- правовая и техническая характеристика;
- история действия льготы;
- наличие других налоговых льгот или бюджетных статей расходов, преследующихте же самые цели.
б) цена мер налогового стимулирования и выявление их бенефициаров:
- ссылка на фискальные нормы, с учетом которых проводилась количественная оценка;
- оценка цены налоговой льготы;
- анализ методов оценки объема льгот;
- количество и характеристика бенефициаров.
в) оценка:
(элементы оценки зависели от данных, которые были в распоряжении экспертов, целей и характеристик, соответствующих конкретному случаю; ниже перечислены наиболее типичные из них)
- объем использования льготы;
- степень достижения поставленных целей, в том числе, адресность льготы, способность льготы обеспечивать желаемый стимулирующий эффект, способность льготы производить косвенный дисконтированный экономический эффект, способность льготы обеспечивать желаемый перераспределительный эффект;
- необходимость и пропорциональность льготы;
- влияние льготы;
- воздействие льготы на уровень конкуренции (в том числе, негативное), появление в результате ее действия неравных условий;
- стоимость администрирования льготы с точки зрения производимого ей эффекта;
- существующий уровень мониторинга льготы;
- судебная практика;
- международные сопоставления.
г) оценка налоговой льготы с точки зрения экономической эффективности, социальной эффективности и эффективности в отношении состояния окружающей среды.
Методология оценки Комитета сопоставима с аналогичной практикой в Великобритании и Германии (описаны выше).
Было предложено два дополнительных метода, направленных на то, чтобы повысить качество оценки:
1.Углубленные оценки проводились публично. Чтобы в этом процессе не потерялись выводы тех экспертов, которые проводили оценку, итоговый отчет строился вокруг их мнений, зафиксированных в индивидуальных докладах.
2.Экспертам предлагались специальные оценочные листы в формате Excel.
Пример такого оценочного листа показан ниже (Таблица 2).
Таблица 2 - Оценочный лист налоговых льгот
Поле вопросов
|
Содержание вопросов
|
Типы ответов
|
Цель и условия применения рассматриваемой меры
|
Какова основная цель рассматриваемой меры?
|
Стимулирующая, перераспределяющая, техническая
|
Каков главный косвенный эффект, которого хотели достичь, вводя рассматриваемую меру?
|
Экономический, социальный, связанный с состоянием окружающей среды
|
Существуют ли другие меры, преследующие аналогичную цель?
|
Решают ли они поставленную задачу?
|
Да, нет
|
Если да то, каково число таких налоговых расходов?
|
0, 1, 2, 3, 4, 5, более 5
|
Если да то, каково число таких социальных ниш?
|
0, 1, 2, 3, 4, 5, более 5
|
Если да то, каково число таких бюджетных дотаций?
|
0, 1, 2, 3, 4, 5, более 5
|
Что является нормой реакции на льготу?
|
Природа этой нормы?
|
Выскажите свое мнение
|
Продолжение Таблицы 2
Поле вопросов
|
Содержание вопросов
|
Типы ответов
|
Объем льготы
|
Можно ли доверять представленным данным?
|
Да, нет, в определенной мере
|
Новая оценка на 2010 год?
|
В Евро
|
Оценка
|
Возможна ли оценка?
|
Да, нет, не знаю
|
Прямой эффект для бенефициаров
|
Достигается ли основная цель данной меры стимулирования?
|
Да, нет, не знаю
|
Принимается ли поставленная цель потенциальными бенефициарами?
|
Да, нет, не знаю
|
Косвенный эффект
|
Достигается ли основной косвенный эффект?
|
Да, нет, не знаю
|
Является ли данный вид налоговых расходов лучшим инструментом для достижения поставленной цели?
|
Являются ли фискальные инструменты эффективным средством для достижения поставленной цели?
|
Да, нет, не знаю
|
Можно ли назвать какой-либо другой вид бюджетных дотаций в качестве альтернативного решения?
|
Да, нет
|
Будут ли подобные бюджетные дотации лучше адоптированы для достижения поставленной цели, чем налоговые расходы?
|
Да, нет
|
Является ли стоимость рассматриваемой меры слишком завышенной с точки зрения ее эффективности?
|
Да, нет, не знаю
|
Могли бы вы указать другой возможный рычаг для достижения поставленной цели кроме мер, связанных с использованием государственных финансов?
|
Да, нет, не знаю
|
Дополнительные источники информации
|
Имеются ли прямые или очевидные указания на существование непредвиденного эффекта?
|
Да, нет, не знаю
|
Имеются ли прямые или очевидные указания на существование случаев захвата части фискальных выгод посредниками?
|
Да, нет, не знаю
|
Вывод
|
Оценка 0, оценка 1, оценка 2, оценка 3
|
Представленная форма не несет в себе конкретных рекомендаций по развитию или сворачиванию рассматриваемой льготы. Проводимые оценки ориентированы на изучение объективных доказательств результативности и эффективности этих мер с точки зрения мотивов, которые предшествовали их введению.
Проводимые оценки позволяют ответить на три следующих вопроса:
Является ли проведенная стоимостная оценка рассматриваемой льготы корректной?
Ответ: да, нет, в определенной мере;
Является ли данная льгота результативной?
Ответ: да, нет (оценка 0);
Является ли данная льгота эффективной?
Три возможных ответа, отражающих степень эффективности: оценка 1, оценка 2, оценка 3.
Что касается количественных оценок, то в оценочных листах использовались данные, подготовленные службами, отвечающими за составление приложений к проекту закона о финансах и проекту закона о финансировании социального обеспечения. Если эти данные представлялись ошибочными или неполными, то давался ответ «нет» при условии, если эксперт мог предоставить новые данные. Если же он не мог этого сделать, то давался ответ «в определенной мере».
Результативность льготы определялась (при условии, что это было возможно, в противном случае ограничивались вопросами денежной оценки льготы) исходя из ее прямых и косвенных эффектов на основе схемы, показанной на рисунке7.
Среди стимулирующих мер было выделено, в частности, две причины отсутствия результативности:
неудачное определение цели стимулирования: они давали очень слабый бюджетный эффект;
они не позволяли достичь желаемого эффекта (например, создания новых рабочих мест или сокращения выбросов СО2), несмотря на отмечавшееся изменение поведения экономических агентов, из-за незначительной выгоды или влияния внешних факторов, которые сводили на нет действие льгот.
Авторы доклада отмечают, что отсутствие желаемых результатов не всегда свидетельствует о существовании возможности для увеличения бюджетных поступлений за счет отмены соответствующих льгот (особенно в случае перераспределительной функции льготы).
Рисунок 7 – Схема обоснования выбора оценки финансовой льготы
Результаты приведенных оценок налоговых льгот представлены в таблицах 3 и 4.
Таблица 3 - Результаты оценки налоговых расходов
Поле оценки
|
По числу льгот
|
По объему льгот
|
Количество
|
%
|
Млн. евро
|
%
|
Оцененные расходы
|
339
|
72%
|
60698
|
92%
|
Расходы, не прошедшие оценку
|
131
|
28%
|
4935
|
8%
|
Всего
|
470
|
100%
|
65633
|
100%
|
Полученные результаты
|
Оценка 0
|
125
|
37%
|
11764
|
19%
|
Оценка 1
|
99
|
29%
|
28236
|
47%
|
Оценка 2
|
46
|
14%
|
11393
|
19%
|
Оценка 3
|
69
|
20%
|
9305
|
15%
|
Всего
|
339
|
100%
|
60698
|
100%
|
Таблица 4 - Результаты оценки социальных ниш
Поле оценки
|
По числу льгот
|
По объему льгот
|
Количество
|
%
|
Млн. евро
|
%
|
Оцененные налоговые ниши
|
46
|
68%
|
35324
|
92%
|
Налоговые ниши, не прошедшие оценку
|
22
|
32%
|
2894
|
8%
|
Всего
|
68
|
100%
|
38218
|
100%
|
Полученные результаты
|
Оценка 0
|
17
|
37%
|
3311
|
9%
|
Оценка 1
|
20
|
43%
|
9519
|
27%
|
Оценка 2
|
6
|
13%
|
1216
|
3%
|
Оценка 3
|
3
|
7%
|
21278
|
60%
|
Всего
|
46
|
100%
|
35324
|
100%
|
Для облегчения работы по оценке и анализу полученных результатов все налоговые льготы были классифицированы по шести основным признакам:
по целям государственной политики;
по финансовым показателям;
по типу налогов (всего девять установленных типов);
по миссии (бюджетный подход);
по целевым функциям:
- стимулирующей, перераспределительной или технической;
- экономической, социальной или связанной с охраной окружающей среды;
по инструментам воздействия (шесть категорий налоговых расходов согласно бюджетной типологии и классификация социальных ниш, принятая в проекте закона о финансировании социального обеспечения).
Это дало возможность варьировать полученные результаты в соответствии с различными целями анализа эффективности налоговых льгот (например, обсудить эффективность самых крупных налоговых льгот стоимостью свыше 1 млрд. евро или оценить совокупную эффективность налоговых расходов и социальных ниш, выполняющих какую-то определенную бюджетную миссию).Вариант расчетов может быть представлен следующим образом (Пример 2).
Пример 2.
Допустим, что в интересующий нас пакет льгот входит три льготы, стоимостью 50, 75 и 100 млн. евро, соответственно. Первая льгота получила у экспертов оценку 0, вторая и третья – оценки 2.
Результирующий показатель эффективности пакета льгот будет равен 0*1 + 2*2/3 = 1,3.
Аналогичным образом, показатель эффективности затрат, связанных с реализацией пакета этих льгот, составит 0*50 + [2*(75+100)]/225 = 1,6.
|
