Справки о доходах как средство профилактики коррупции
(как не стать случайной жертвой нововведений в законодательстве о противодействии коррупции)
Важное место в системе профилактики коррупции занимает организация представления государственными служащими и приравненными к ним лицами сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах), а также сведений о доходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.
По мнению С. Нарышкина, система декларирования является одним из ключевых элементов борьбы с коррупцией. Основная цель этой работы - обеспечение прозрачности доходов государственных служащих и членов их семей. Декларирование государственными служащими сведений о доходах и имущественном положении вызвало большой общественный резонанс. Данная профилактическая мера является психологически сдерживающим фактором для российских чиновников, так как представленные сведения становятся достоянием общественности и могут быть официально проверены. Действительно, опубликованные сведения об имуществе и доходах ряда чиновников вызвали большой общественный резонанс. Вместе с тем, о фактах "угрызений совести" таких чиновников в прессе не сообщалось*(1).
Руководством страны предпринимаются попытки повысить эффективность указанных мер. В частности, Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ внесены существенные изменения в Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе" от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ, п. 1 ст. 51 которого дополнен новыми основаниями увольнения (подп. "д.1" и "д.2"). В результате военнослужащий теперь подлежит увольнению в соответствии с подп. "д.1" ст. 51 названного Закона "в связи с утратой доверия к военнослужащему со стороны должностного лица, имеющего право принимать решение о его увольнении, в случае... непредставления военнослужащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений". При этом, следует отметить, что если по основаниям, предусмотренным п. 2 ст. 51 вышеназванного Закона военнослужащий "может быть уволен", то по основаниям, указанным в подп. 1 ст. 51 военнослужащий именно "подлежит увольнению". Иными словами, если будет установлено, что военнослужащий не представил соответствующие сведения о доходах или представил сведения, которые будут квалифицированы как заведомо недостоверные или неполные, он должен быть уволен в обязательном порядке.
Следует отметить, что указанная обязанность распространяется не только на военнослужащих, но и на ряд иных лиц. Согласно ч. 1 ст. 8 Федерального закона "О противодействии коррупции" от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ) (далее - Закон о противодействии коррупции) сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее - сведения о доходах), а также сведения о доходах своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей обязаны представлять представителю нанимателя (работодателю):
1) граждане, претендующие на замещение должностей государственной или муниципальной службы, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации*(2);
2) граждане, претендующие на замещение должностей, включенных в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации, в государственных корпорациях, Пенсионном фонде Российской Федерации, Фонде социального страхования Российской Федерации, Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, иных организациях, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов;
3) граждане, претендующие на замещение отдельных должностей, включенных в перечни, установленные федеральными государственными органами, на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами;
4) лица, замещающие должности, указанные в пп. 1-3 указанной части.
Таким образом, сведения о доходах должны представлять не только военнослужащие и государственные служащие, должности которых указаны в соответствующих перечнях, но и работники, замещающие должности, включенные в перечни, установленные федеральными государственными органами, "на основании трудового договора в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами". Из текста Закона о противодействии коррупции неясно, что это за организации, но можно предположить, что это учреждения, подведомственные Министерству обороны Российской Федерации и иным федеральным органам исполнительной власти.
С учетом недостаточной определенности используемого понятия данная норма может быть квалифицирована как коррупционная. Вместе с тем, вероятно, в течение 2012 г. государственные органы уточнят, что это за организации, утвердят соответствующие перечни и работники, замещающие указанные в них должности, к началу 2013 г. будут знать, что они должны подавать сведения о доходах. При этом, представляется крайне важным организовать заблаговременное ознакомление указанных лиц с этой обязанностью, так как согласно ч. 9 ст. 8 Закона о противодействии коррупции невыполнение гражданином указанной обязанности является правонарушением, влекущим освобождение его от замещаемой должности, увольнение его с государственной или муниципальной службы, с работы.
С учетом столь жестких последствий невыполнения указанной обязанности, представляется важным более детально рассмотреть соответствующие нормы, ее определяющие.
Порядок предоставления сведений о доходах определен Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера*(3).
Согласно п. 5 указанного Положения, соответствующие категории граждан представляют ежегодно:
а) сведения о своих доходах, полученных за отчетный период (с 1 января по 31 декабря) от всех источников (включая денежное содержание, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем гражданину на праве собственности, и о своих обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода;
б) сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, полученных за отчетный период (с 1 января по 31 декабря) от всех источников (включая заработную плату, пенсии, пособия, иные выплаты), а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера по состоянию на конец отчетного периода.
Сведения о доходах представляются по формам справок, утвержденным указанным Положением.
Казалось бы, все понятно, вместе с тем, при заполнении справок возникает целый ряд вопросов.
Один из наиболее часто задаваемых вопросов: что делать, если военнослужащий не может представить сведения о доходах своей супруги (супруга) или детей; например, супруги проживают раздельно и военнослужащий может даже не знать, где супруга (супруг) или ребенок реально проживают. И уж тем более он может не обладать сведениями об их имуществе. Встречаются случаи, когда военнослужащей не может предоставить информацию об имуществе супруги, даже совместно с ним проживающей. Так, например, супруга заявляет, что это военнослужащий должен сдавать какие-то справки, а она никому ничего не должна*(4) и делать этого не будет, так как не собирается раскрывать посторонним лицам информацию о своих доходах от предпринимательской деятельности, считая ее коммерческой тайной.
Что военнослужащему (и иному обязанному лицу) делать в таком случае?
В подобном случае гражданин обязан подать "заявление о невозможности по объективным причинам представить сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей", которое, в соответствии с п. "б" ст. 16 Положения о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (далее - Положение о комиссиях)*(5), является основанием для рассмотрения этого вопроса на заседании соответствующей аттестационной комиссии.
Согласно п. 25 Положения о комиссиях по итогам рассмотрения указанного вопроса комиссия принимает одно из следующих решений:
а) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей является объективной и уважительной;
б) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей не является уважительной. В этом случае комиссия рекомендует государственному служащему принять меры по представлению указанных сведений;
в) признать, что причина непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей необъективна и является способом уклонения от представления указанных сведений. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности.
Понятия "объективная причина", "уважительная причина" разъясняются в Методических рекомендациях по организации работы комиссий*(6), которыми, в частности, предусмотрено, что при определении объективности и уважительности причины непредставления государственным служащим сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей целесообразно руководствоваться следующими положениями (п. 8.4.):
- объективная причина - причина, которая существует независимо от воли государственного служащего (например, государственный служащий длительное время не располагает сведениями о местонахождении супруги (супруга) и у него отсутствуют возможности для получения такой информации);
- уважительная причина - причина, которая обоснованно препятствовала государственному служащему представить необходимые сведения (болезнь, командировка и т.п.).
Возможна ситуация, когда причина является одновременно объективной и неуважительной, например, отказ супруги (супруга) представить государственному служащему сведения о своих доходах в связи с обязательствами, взятыми супругой (супругом) перед третьими лицами (например, обязательство перед работодателем о неразглашении сведений о заработной плате) (п. 8.4.1.).
Вполне возможна и ситуация, не предусмотренная нормативными актами и указанными Методическими рекомендациями. Так, при наличии неприязненных отношений между супругами возможно и сознательное предоставление недостоверной информации государственному служащему его супругом (супругой) - о своем имуществе или бывшим супругом (супругой) - об имуществе детей, что делает его фактически ее "заложником" под угрозой увольнения "в связи с утратой доверия".
Согласно п. 8.2.1 вышеназванных Методических рекомендаций при определении достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера целесообразно руководствоваться следующими положениями:
- недостоверные сведения - несоответствие указанных в справках характеристик имущества и обязательств (размер дохода, недвижимого имущества и обязательств, а также иные характеристики) правоустанавливающим, регистрационным и иным установленным законодательством видам документов или фактическим обстоятельствам (например, уменьшение размера дохода, площади жилого помещения, земельного участка, неверное указание места работы супруга, оснований пользования недвижимым имуществом);
- неполные сведения - неуказание в справках доходов, имущества, обязательств, иных сведений, подлежащих внесению в справки в соответствии с утвержденной формой (например, неуказание имеющихся иных доходов, недвижимого имущества, транспортных средств, акций, ценных бумаг, обязательств).
Сведения признаются недостоверными и (или) неполными независимо от вины государственного служащего.
Согласно п. 22 Положения о комиссиях по итогам рассмотрения указанного вопроса комиссия принимает одно из следующих решений:
а) установить, что сведения, представленные государственным служащим, являются достоверными и полными;
б) установить, что сведения, представленные государственным служащим, являются недостоверными и (или) неполными. В этом случае комиссия рекомендует руководителю государственного органа применить к государственному служащему конкретную меру ответственности.
В то же время при выявлении уважительных причин (например, если будет установлено отсутствие вины в том, что гражданин представил недостоверные сведения) комиссия может, в соответствии с п. 26 Положения о комиссиях, принять иное, чем предусмотрено п. 22 этого Положения, решение. Основания и мотивы принятия такого решения должны быть отражены в протоколе заседания комиссии.
Следует отметить и то, что даже если никто не препятствует военнослужащему в представлении соответствующих сведений о доходах, это совершенно не значит, что ему не грозит увольнение "в связи с утратой доверия" из-за справки о доходах.
Военнослужащий может забыть о когда-то открытом вкладе на 10 руб.*(7), может не знать о том, например, что он обязан указать в справке о доходах денежные средства, полученные им от страховой компании на ремонт автотранспортного средства (указывается в п. 7 разд. 1 справки), или право безвозмездного пользования квартирой супруга, если военнослужащий проживает в квартире, которая принадлежит на праве собственности не ему, а его супруге (при заполнении разд. 5.1 справки о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера указывается недвижимое имущество (муниципальное, ведомственное, арендованное и т.п.), находящееся во временном пользовании гражданского служащего, его супруга (супруги) и несовершеннолетних детей, а также основание пользования (договор аренды, фактическое предоставление и др.)*(8)). Вообще, если возникает сомнение в том, нужно ли что-либо указывать в справке о доходах или нет, лучше указать (по крайней мере, ответственности за излишне указанную информацию не предусмотрено).
А если непонятно, что делать, куда что записывать, то можно воспользоваться ст. 19 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, согласно которой обо всех случаях, которые могут повлиять на исполнение военнослужащим его обязанностей, он обязан докладывать своему непосредственному начальнику. Такой рапорт при случае может стать доказательством стремления военнослужащего исполнить возложенное на него обязательство.
В связи с вышесказанным следует отметить еще одно важное нововведение, внесенное Федеральным законом от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ в Федеральный закон "О воинской обязанности и военной службе", - ст. 51.1, которой определен принципиально новый порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения.
При применении взысканий, предусмотренных подп. "д.1" и "д.2" п. 1 и подп. "е.1" п. 2 ст. 51 указанного Федерального закона, и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации о прохождении военной службы, учитываются характер совершенного военнослужащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение военнослужащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения военнослужащим своих должностных обязанностей.
Борьба с коррупцией "набирает обороты". Появляются новые требования к государственным служащим, новые меры противодействия, усиливаются санкции. Растет количество привлеченных к ответственности.
Резюмируя изложенное, можно сделать вывод о том, что в условиях ужесточения ответственности за коррупционные правонарушения особенно важно твердо знать требования законодательства о противодействии коррупции и тщательно его соблюдать.
О.И. Миронов,
научный сотрудник
Центра правовых исследований
"Право в Вооруженных Силах", N 4, апрель 2012 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Так, например, при зарплате депутата Государственной Думы около 2 млн. руб. в год и запрете на предпринимательскую деятельность среди депутатов оказалось 38 человек, "заработавших" более 10 млн. руб. в 2009 г., и 17 - более 100 млн. руб. А бывший вице-президент ЮКОСа Л. Симановский (из комитета по энергетике), "комментируя в СМИ, как он смог заработать за год 1,184 млрд. рублей, сказал, что это дивиденды от акций, и что при этом он всю депутатскую зарплату отдает на благотворительность. "Вы же понимаете, что для меня это несущественная сумма. Я проживу и без этих денег. В конце концов, жена может прокормить", - отшутился он" (Кто в доме хозяин, или о чем рассказали декларации? [Электронный ресурс]. URL: http://www.corrupcia.net/aboutnews/item-93.html).
*(2) Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 557 утвержден Перечень должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. В соответствии с разд. III названного Перечня руководителями федеральных государственных органов утверждены соответствующие перечни конкретных должностей федеральной государственной службы в соответствующих федеральных государственных органах (см., например, приказ Министра обороны Российской Федерации "О перечне должностей федеральной государственной гражданской службы в Министерстве обороны Российской Федерации, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей" от 16 декабря 2011 г. N 2525 (зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 31 января 2012 г. Регистрационный номер 23075).
*(3) Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. N 559 (с изменениями от 12 января 2010 г.).
*(4) Действительно, указанная обязанность установлена лишь для самого государственного служащего (и лица, приравненного к нему Законом о противодействии коррупции). Что же касается супруга (супруги), и тем более несовершеннолетних детей, то для них не предусмотрены соответствующие обязанности и не установлена какая-либо ответственность за отказ от представления супругу - государственному служащему сведений либо представление неполных или недостоверных сведений. Для сравнения, ст. 19 Закона Республики Беларусь "О борьбе с коррупцией" от 20 июля 2006 г. установлена обязанность членов семьи государственного служащего "представлять декларации о доходах и имуществе и об источниках денежных средств". При этом под членами семьи понимаются супруг (супруга), близкие родственники (родители, дети, усыновители, усыновленные (удочеренные), родные братья и сестры, дедушка, бабушка, внуки), "проживающие совместно и ведущие общее хозяйство с государственными должностным или приравненным к нему лицом".
*(5) Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. N 821.
*(6) Методические рекомендации по организации работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (аттестационных комиссий) в федеральных государственных органах (одобрены президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции - протокол N 24 от 13 апреля 2011 г.).
*(7) Хотя бывают и военнослужащие, "забывающие" о более серьезных вещах. Так, например, бывший начальник 12-го Главного управления Министерства обороны Российской Федерации генерал-майор В. Гайдуков не указал в справке о доходах десять принадлежащих ему финансовых счетов (его жена - пять), джип "Хонда", земельный участок в Белгородской области (Гаврилов Ю. Гайдуков под статьей // Рос. газ., 2010. 17 дек.).
*(8) Из Протокола совещания в Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации по вопросу выработки единых подходов к решению вопросов, возникающих при реализации нормативных правовых актов, устанавливающих запреты, обязанности и ограничения в отношении государственных гражданских служащих, в том числе обязанность представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (от 15 февраля 2011 г. N 4/17/16а). |
