Е с: конституционный тупик или продолжение реформы?
Скачать 256.99 Kb.
|
1 2
Е  С: конституционный тупик или продолжение реформы?   Ольга ПОТЁМКИНА ЕС: конституционный тупик или продолжение реформы? Для российской внешней политики важно представлять, как организовано пространство свободы, безопасности и правосудия ЕС. Подписав “дорожную карту” по внутренней безопасности, Россия и Евросоюз начали заполнять конкретным содержанием именно те направления, которые являются базовыми элементами пространства. При этом сотрудничество России с ЕС и государствами-членами в борьбе с организованной преступностью, нелегальной иммиграцией и наркотрафиком, а также взаимодействие судебных ведомств сторон будет эффективнее, если будут приняты во внимание новые тенденции развития внутренних дел и юстиции Евросоюза. Шаг вперёд, к “европейскому государству” Сфера внутренних дел и юстиции Европейского Союза претерпела в Лиссабонском договоре значительные изменения. По существу, формирование “пространства свободы, безопасности и правосудия” стало заметным шагом на пути формирования “европейского государства”. Практически все положения Конституции без каких-либо серьёзных изменений перешли в текст нового Договора. Усиление роли институтов ЕС, распространение голосования квалифицированным большинством по проблемам легальной иммиграции, полицейского и уголовно-правового сотрудничества ведут к укреплению наднационального начала в Евросоюзе. Удивительно, что предложенная в Конституции реформа внутренних дел и юстиции привлекла гораздо меньше общественного внимания, чем заслуживала, и не вызвала таких же горячих дебатов, как, скажем, пост министра иностранных дел и европейская символика. Даже отрицательный _______________________________________________________________ © Потёмкина Ольга Юрьевна – к.и.н., зав. Отделом исследований европейской интеграции Института Европы РАН. Работа выполнена при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект 07-03-02012а). итог ирландского референдума объясняли какими угодно причинами, но только не протестом против изменений в функционировании пространства свободы, безопасности и правосудия. Между тем, речь идёт о вторжении в очень чувствительную для государств ЕС область, остававшуюся до сих пор оплотом национального суверенитета. Лиссабонский договор завершает реформу “третьей опоры” – формальный переход к полной коммунитаризации внутренних дел и юстиции, начатый ещё Амстердамским договором, по которому лишь часть “третьей опоры” – иммиграционная политика, охрана границ, предоставление убежища, сотрудничество в области гражданского права – была передана в компетенцию институтов ЕС. Прошло более пятнадцати лет – не такой уж и большой срок – с тex пор, как эта идея впервые обсуждалась в ходе Межправительственной конференции накануне Маастрихта. Евросоюз последовательно и поступательно продвигался к коммунитаризации “третьей опоры”, несмотря на трудности и противоречия на этом пути. Лиссабонский договор вносит дополнения в Договор о Европейском Союзе (ДЕС) и Договор об учреждении Европейского сообщества, который переименовывается в Договор о функционировании Союза (ДФЕС). Таким образом, Союз заменяет Сообщество и приобретает правосубъектность во всей сфере своих компетенций1. Следовательно, нынешняя “третья опора” ЕС в ДЕС (полицейское и уголовно-правовое сотрудничество) переходит в новый раздел IV ДФЕС/ДЕС, где соединяется с положениями об иммиграции, охране границ, политическом убежище и сотрудничестве в сфере гражданского права2. В Лиссабонском договоре появляется раздел “Пространство свободы, безопасности и правосудия”. Он состоит из пяти глав, куда входят все направления политики внутренних дел и юстиции, которые до сих пор были разбросаны по разным разделам Договора о Европейском Союзе. Это означает, что “третья опора” прекращает своё существование и полномочия институтов ЕС распространятся на положения о полицейском и уголовно-правовом сотрудничестве, а, значит, на всю сферу внутренних дел и юстиции. Соответственно в этой сфере устанавливается единый набор правовых инструментов. Вместо предложенных Конституцией нововведений (европейский закон, европейский регламент и др.) сохраняются традиционные в рамках “первой опоры” регламенты, директивы и решения. Применяемые в “третьей опоре” рамочные решения, общие позиции, конвенции и пр. упраздняются. Существование различных правовых инструментов, регулирующих внутренние дела и юстицию, до сих пор обуславливалось институциональным “дуализмом” данной сферы – разделением её между “первой” и “третьей” опорами. Это обстоятельство, безусловно, тормозило формирование пространства свободы, безопасности и правосудия, унификация же правовых инструментов способна повысить эффективность законодательства и правоприменительной практики. Большинство поправок, которые включены в Лиссабонский договор, взяты из текста Конституционного договора. Над текстом раздела Конституции, посвящённого внутренним делам и юстиции, трудилась специальная рабочая группа. По существу, все её предложения были приняты. Некоторые уточнения были согласованы в мандате Межправительственной конференции, утверждённой главами государств и правительств 23 июня 2007 года, и впоследствии перенесены в текст Договора. Попытка осуществить реформу задолго до подписания Лиссабонского договора, в сентябре 2006 года, была предпринята по инициативе председательствовавшей тогда Финляндии. Министрам внутренних дел и юстиции было предложено на основании “положения-перемычки” (ст. 42 действующего Договора о Европейском Союзе)1 принять решение о переходе на принцип голосования квалифицированным большинством по вопросам полицейского и уголовно-правового сотрудничества, ввести процедуру совместного принятия решений с участием Европарламента и усилить роль Суда. Иными словами, предполагалось провести реформу вне зависимости от итогов конституционного процесса. Однако, для того, чтобы избавиться от единогласия в Совете, потребовалось единогласное решение министров. Ряд стран – Чехия, Ирландия, Мальта, Польша и Кипр – выразили несогласие при обсуждении предложения. Решающее слово оставалось за Германией, которая в итоге выступила против не столько самого принципа, сколько тактики его осуществления: зачем спешить, если есть надежда провести необходимые изменения в рамках нового Договора, который находился в то время в стадии разработки. Таким образом, замысел Финляндии не удался, однако был создан прецедент: попытка осуществить институциональную реформу ЕС частями, на основе действующих договорных рамок. Совершенствование процесса принятия решений В Лиссабонском договоре представлена усовершенствованная процедура принятия решений, которая должна способствовать эффективности, чёткости и прозрачности законодательного процесса. Совместное принятие решений (законодательная инициатива, исходящая от Комиссии, голосование квалифицированным большинством в Совете, полноправное участие Европарламента) в рассматриваемой нами области становится стандартной законодательной процедурой. В настоящее время, как уже отмечалось выше, данный механизм задействован лишь в сфере иммиграционной политики, охраны границ, предоставления убежища, судебного сотрудничества в области гражданского права. По новому Договору такой порядок распространяется на: – полицейское сотрудничество и сотрудничество в сфере уголовного права; – легальную иммиграцию и интеграцию лиц из стран, не входящих в Евросоюз; – порядок определения визовых требований для иностранцев и правил единого формата виз. Однако наличие единых правовых и институциональных рамок не означает, что процедура принятия решений будет совершенно идентичной, она может различаться в отдельных сферах. В этом был основной смысл доклада рабочей группы Конвента: реформа процедуры принятия решений предполагает комбинацию элементов коммунитарного метода с механизмами, которые делают возможным усиление координации сотрудничества государств-членов и соответствующих ведомств в рамках Евросоюза1. В результате, раздел IV насчитывает десять направлений политики внутренних дел и юстиции, в которых действует стандартная законодательная процедура. Но всё же остаётся несколько сфер, где сохраняется единогласие (консенсус) и консультации с Европарламентом. Это область семейного права, регулирующая трансграничные случаи; учреждение Европейской прокуратуры и распространение её полномочий на ряд тяжких видов преступлений; оперативное взаимодействие национальных правоохранительных ведомств и установление правил, согласно которым они могут работать на территории других государств ЕС; определение дополнительного перечня видов тяжких преступлений, по которым могут быть введены стандартные определения признаков уголовного действия. Пространство свободы, безопасности и правосудия, в соответствии с принципом субсидиарности, становится целиком сферой смешанной компетенции (ст. 2с ДФЕС), где государства-члены определяют свою политику лишь в тех сферах, на которые не распространяются полномочия Евросоюза. Государствам ЕС, к примеру, будет труднее осуществлять собственные программы по борьбе с нелегальной иммиграцией, если они не согласуются с действиями, предпринятыми на наднациональном уровне. В свою очередь, Евросоюз обязан проявлять уважение к таким существенным функциям государств-членов, как поддержка правопорядка и обеспечение внутренней безопасности, – они остаются исключительной сферой национальной компетенции. Таким образом, вмешательство наднациональных институтов во внутренние дела страны по-прежнему не допускается, в то время как поощряется межправительственное взаимодействие, в том числе группы государств ЕС, наподобие Прюмского договора1. Государства-члены могут сотрудничать по тому или иному вопросу и координировать деятельность компетентных ведомств, отвечающих за обеспечение внутренней безопасности. Лиссабонский договор создаёт условия для новой формы межправительственного сотрудничества – агентств национальной безопасности2. Квалифицированным большинством теперь будут решаться все вопросы иммиграционной политики – легальная иммиграция до сих пор оставалась последним оплотом единогласия. Соответственно в Договоре появляются положения о постепенном учреждении “интегрированной (совместной) охраны границ”, а также “общей политики предоставления политического убежища”, подразумевающей формирование “общей системы предоставления убежища”, “унифицированный статус политического убежища и временной защиты” (ст. 63). Переход от “общих минимальных стандартов” в сфере политического убежища к “общей системе” является новым качеством иммиграционной политики в данной области. Этот шаг был вполне ожидаемым, он предусмотрен Гаагской программой развития пространства свободы, безопасности и правосудия, в соответствии с которой “общая система” убежища должна начать функционировать с 2010 года. Таким образом, как и предполагалось, политическое убежище становится самой “коммунитаризованной” областью иммиграционной политики. Общей будет также иммиграционная политика в целом (cт. 63а ДФЕС), причём коммунитаризация касается не только тех областей, где Евросоюз и так был достаточно активен – борьба с нелегальной иммиграцией и заключение международных соглашений о реадмиссии, – “общей” считается отныне и политика по регулированию легальной иммиграции, включая интеграцию иммигрантов. Интересно отметить, что именно к сфере общей иммиграционной политики будет применяться принцип солидарности государств ЕС, прежде всего в аспектах справедливого распределения материальной и финансовой ответственности за охрану внешней границы и регулирования потоков беженцев. Однако, несмотря на новый “коммунитарный” метод принятия решений, о какой-либо гармонизации законодательств и практик государств-членов по интеграции легальных иммигрантов речи не идёт, так что по существу Договор не создаёт основы для заявленной “общей” политики. В ведении государств-членов остаётся определение каналов легальной иммиграции: установление квот и регулирование числа занятых на национальных рынках труда. В сфере судебного сотрудничества по гражданским делам совместная процедура принятия решений и голосование квалифицированным большинством, так же, как и в иммиграционной политике, уже применяются. В Лиссабонском договоре оговариваются исключения в вопросах судебного сотрудничества по семейным делам трансграничного характера – единогласие и процедура консультаций, которая применялась в этом случае и ранее, остаются в силе (ст. 65 ДФЕС), однако Совет вправе распространить стандартную процедуру совместного принятия решений на отдельные случаи сотрудничества по семейному праву. Данное положение-“перемычка” уже применялось и ранее к вопросам легальной иммиграции, однако институты ЕС долго не решались распространить его применение на семейное право ввиду чувствительности данного вопроса для отдельных стран (имелись в виду в основном гомосексуальные браки). В соответствии с Лиссабонским договором, “перемычка” работает лишь с согласия всех национальных парламентов. Достаточно возражения одного из них – и совместная процедура принятия решений отменяется1. Единогласие в Совете и консультации Европарламента сохраняются также относительно положений о выдаче паспортов гражданам ЕС, удостоверений личности, видов на жительство и других подобных документов. Распространение голосования квалифицированным большинством на новые сферы пространства внутренней безопасности, несомненно, стало результатом поступательного движения Евросоюза к формированию всё более тесного и скоординированного взаимодействия государств-членов. Эффективность принятия решений, таким образом, может значительно повыситься, так как уменьшается опасность затягивания, возникновения тупиковых ситуаций и вынужденных компромиссов по вопросам с наименьшим общим знаменателем, когда Совет принимает предложение, настолько выхолощенное, что в нём почти ничего не остаётся от оригинальной интересной инициативы. Поэтому нововведение Лиссабонского договора вполне ожидаемо и объяснимо. Однако возникают вопросы об абсолютной целесообразности данного решения в настоящее время. Разница в концепциях систем национального права и традициях достаточно велика. В то же время квалифицированным большинством будут приниматься такие важные и чувствительные для государств-членов решения, как установление минимального стандарта квалификации уголовного действия при тяжких преступлениях; правила функционирования и полномочий правоохранительных ведомств Европола и Евроюста; способы и методы сбора, хранения, анализа и обмена важной информацией. Получается, что на одной чаше весов общая эффективность функционирования Совета, а на другой – трудности финансового, административного, а также и морального характера, с которыми столкнутся государства-члены, остающиеся в меньшинстве и вынужденные принимать радикальные изменения, способные сломать национальные правоохранительные системы. Цена, которую им придётся платить за общую эффективность сотрудничества, неодинакова. Взять к примеру большие отличия в режимах хранения и употребления наркотиков, условий въезда и пребывания в стране иностранцев, интеграции легальных иммигрантов. Опасения относительно негативных последствий таких нововведений, которые высказывали в ходе обсуждения Лиссабонского договора государства-члены, прежде всего Германия, выглядят обоснованными. Поэтому в вопросах полицейского уголовно-правового сотрудничества Комиссия будет делить право на законодательную инициативу с государствами-членами (необходима 1/4 от их количества) (ст. 61i ДФЕС)1. Это разумный компромисс, сохраняющий возможность законодательной инициативы государств-членов (за последние годы они выдвинули ряд довольно удачных предложений) и в то же время препятствующий выдвижению проектов законодательных актов, которые представляют узконациональный интерес лишь для ограниченного числа стран Евросоюза. |
1 2
Похожие:
 | Влад, пользуясь своими связями, с помощью друзей, получает продолжение того, что случилось в далёкой юности. Продолжение, способное... |  | Конституционный суд Российской Федерации отказал дольщикам в праве требовать у застройщика замены квартиры, если их не устраивает... |
| Ок 005-93 и (или) тн вэд, сведения о серийном (постоянном) выпуске или партии (серии номер серии, дата выпуска серии, реквизиты договора... | | Приложение б (продолжение). Указания по заполнению плана П02 "График проведения аудитов" |
| Заменили труд за зарплату трудом «на здоровье» или «за здорово живешь»! И не задумались о том, что это не только безнравственно,... | | Проекта поддержания операционной деятельности «Продолжение строительства и реконструкции системы авиатопливообеспечения в аэропорту... |
| | При обращении в Конституционный Суд Российской Федерации, в суды общей юрисдикции, арбитражные суды или к мировым судьям до подачи... | |
| «Главная книга. Отчетность» и нажмите клавишу. В открывшемся меню Вам будет предложено выбрать рабочий год. Выбор года производится... | | Коллегиальные постоянно действующие руководящие органы политической партии смогут выдвигать кандидатов от партии в региональные и... |