Литература: Конституция РФ 12. 12. 1993 г. Административное право. Учебник
Скачать 10.68 Mb.
|
| Часть 1 ст. 22.3 КоАП РФ содержит новеллу для российского права о переходе дела об административном правонарушении из внесудебной юрисдикции в судебную. В случае упразднения органа, учреждения, их структурных подразделений или территориальных органов, должности должностного лица до внесения в КоАП РФ или в закон субъекта Российской Федерации соответствующих изменений и дополнений подведомственные им дела об административных правонарушениях рассматривают судьи. Представляется, что приведенная правовая норма является дополнительной гарантией защиты прав и законных интересов лица, привлекаемого к административной ответственности. КоАП РФ устанавливает также территориальную подсудность и подведомственность рассмотрения дел об административных правонарушениях (ст. 29.5). По общему правилу дело об административном правонарушении рассматривается по месту его совершения. По ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, дело может быть рассмотрено по месту жительства данного лица. Дело об административном правонарушении, по которому было проведено административное расследование, рассматривается по месту нахождения органа, проводившего административное расследование. Определено также два изъятия: по четырем составам административных правонарушений (предусмотренных ст. 5.33, 5.34, 6.10 и 20.22 КоАП России) дела рассматриваются по месту жительства лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; дело об административном правонарушении, влекущем лишение права управления транспортным средством, может быть рассмотрено по месту учета транспортного средства. Подведомственность дел об административных правонарушениях Подведомственность дел об административных правонарушениях (совокупность юридических свойств дела об административном правонарушении, в соответствии с которыми оно подлежит рассмотрению определенным органом исполнительной власти или иным органом) определена в соответствующих статьях гл. 23 КоАП России. Перечень внесудебных органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, довольно многообразен и включает на сегодня 60 позиций. Все несудебные органы административной юрисдикции законодатель разграничил по двум группам: 1) комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые местными органами самоуправления и не являющиеся органами государственной власти. Правовой основой создания и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав являются Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" <*> и Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. <**>; -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3177. <**> Ведомости ВС РСФСР. 1967. N 23. Ст. 536. 2) федеральные органы исполнительной власти, их учреждения, структурные подразделения и территориальные органы, а также иные государственные органы, уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях, исходя из задач и функций, возложенных на них федеральными законами либо нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ. В главе 23 КоАП России поименовано в соответствующих статьях 59 видов таких органов и должностных лиц. Однако это вовсе не означает, что столько различных органов государственной власти имеют полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Законодатель определил лишь общие названия органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (следует заметить, что тенденция к общему обозначению органов государственной власти прослеживалась еще по вносимым изменениям в ранее действующий КоАП РСФСР). С одной стороны, обозначение общих названий является положительным моментом, т.к. такой подход исключает влияние постоянных изменений структуры федеральных органов исполнительной власти. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. N 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <*>. В названный Указ внесено уже пять изменений, что свидетельствует о большой подвижности системы федеральных органов исполнительной власти. С другой стороны, это может вызвать затруднения при определении конкретного федерального органа исполнительной власти, о котором идет речь в КоАП РФ. -------------------------------- <*> СЗ РФ. 2000. N 21. Ст. 2168. Возьмем, к примеру, полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях такого федерального органа исполнительной власти, как Министерство РФ по налогам и сборам. Из положений Закона РФ от 21 марта 1991 г. "О налоговых органах Российской Федерации" (в редакции последующих изменений и дополнений) следует, что МНС России и его органы являются, во-первых, налоговыми органами (ст. 2) и, соответственно, имеют предусмотренные ст. 23.5 "Налоговые органы" КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях; во-вторых, органом валютного контроля (п. 14 ст. 7) и, соответственно, имеют также предусмотренные ст. 23.60 "Органы валютного контроля" КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Для того чтобы уяснить, что МНС России и его органы являются органами, осуществляющими государственную регистрацию юридических лиц и, соответственно, имеют предусмотренные ст. 23.61 КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, необходимо обратиться не только к ст. 2 Федерального закона от 8 августа 2001 г. "О государственной регистрации юридических лиц" <1>, но и к п. 1 Постановления Правительства РФ от 17 мая 2002 г. N 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц" <2>. Для того чтобы убедиться, что МНС России и его органы имеют также предусмотренные ст. 23.50 "Органы, осуществляющие государственный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" КоАП РФ полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, нужно обратиться к п. 6 Указа Президента РФ от 30 апреля 1998 г. N 483 <3> "О структуре федеральных органов исполнительной власти", в соответствии с которым функции упраздняемого Государственного комитета РФ по обеспечению монополии на алкогольную продукцию переданы Государственной налоговой службе РФ, и к п. 1 Указа Президента РФ от 23 декабря 1998 г. N 1635 <4>, в соответствии с которым ГНС России преобразована в МНС России. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2001. N 33. Ст. 3431. <2> СЗ РФ. 2002. N 20. Ст. 1872. <3> СЗ РФ. 1998. N 18. Ст. 2020. <4> СЗ РФ. 1998. N 52. Ст. 6393. Как видно, полномочия МНС России и его органов по рассмотрению дел об административных правонарушениях содержатся сразу в четырех статьях гл. 23 КоАП РФ (23.5, 23.50, 23.60 и 23.61), налоговые органы отдельно указаны в ст. 23.5 КоАП РФ. При такой позиции законодателя, когда в КоАП РФ указаны лишь общие наименования федеральных органов исполнительной власти, становятся неприменимы положения ч. 2 и 3 ст. 22.3 КоАП РФ, устанавливающие подведомственность дел об административных правонарушениях в случае реорганизации или переименования органов (должностей должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях: в Кодексе федеральные органы исполнительной власти так и не названы. Представляется, что устранение возможных проблем правоприменения, связанных с тем, что в КоАП РФ указаны лишь общие названия органов государственной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, возможно двумя путями. 1. Указание в КоАП РФ полных наименований федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях. Можно допустить, что использование законодателем наименований, которые определяет Президент России, может быть оценено как не вполне соответствующее закрепленному в ст. 10 Конституции РФ принципу разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Однако применительно к тому же МНС России можно привести аргумент в пользу предлагаемого пути. После преобразования согласно Указу Президента РФ ГНС России в МНС России законодатель внес изменения, учитывающие это преобразование, в Закон РСФСР "О Государственной налоговой службе РСФСР" (имеется в виду Федеральный закон от 8 июля 1999 г. <*>). -------------------------------- <*> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3484. 2. Издание Президентом РФ указа, в котором было бы определено, какие федеральные органы исполнительной власти имеют полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях применительно к общим обозначениям в КоАП РФ органов государственной власти. Издание такого указа видится по аналогии с изданием указов, определяющих или уточняющих структуру федеральных органов исполнительной власти. При этом одновременность издания указа, определяющего или уточняющего структуру федеральных органов исполнительной власти, с указом, определяющим соответствие федеральных органов власти общим обозначениям в КоАП РФ, своевременно учитывало бы подвижность системы и структуры федеральных органов власти. Остановимся на проблеме, актуальной для совершенствования механизмов административно - правового регулирования отношений в сфере предпринимательской деятельности. Это постоянные жалобы субъектов предпринимательской деятельности на множественность проводимых проверок, их хаотичность, проведение проверок по одному и тому же вопросу должностными лицами различных органов исполнительной власти. На это обращено внимание в послании Президента РФ Федеральному Собранию, где предложено внесение изменений в законы и подзаконные акты, которые уточнят и упорядочат полномочия надзорных органов <*>. -------------------------------- <*> Российская газета. 2002 г. 19 апреля. Можно предложить внести определенные коррективы в нормы КоАП РФ, устанавливающие полномочия должностных лиц федеральных органов исполнительной власти по составлению протоколов об административных правонарушениях, а фактически по проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности. Имеется в виду следующее. По ряду отдельных составов административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях (а тем самым и по проведению проверок субъектов предпринимательской деятельности) обладают не один, а ряд органов исполнительной власти. Так, например, составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.5 КоАП РФ "Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации либо без применения контрольно - кассовых машин" (в части продажи товаров, выполнения работ и оказания услуг без применения контрольно - кассовых машин), вправе должностные лица налоговых органов, органов налоговой полиции, органов внутренних дел (милиции). Выявлять административные правонарушения, предусмотренные ч. 3 ст. 14.16 "Нарушение правил розничной продажи алкогольной и спиртосодержащей продукции", полномочны органы налоговой полиции, налоговые органы и органы государственной инспекции по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей. Представляется, что такой подход законодателя вряд ли оправдан. За несколько лет активной работы соответствующих органов по выявлению и пресечению административных правонарушений, предусмотренных перечисленными выше статьями КоАП РФ, большинство выявляемых в настоящее время правонарушений имеют малозначительный характер. Их совершение субъектами предпринимательской деятельности не носит систематического характера. А учитывая то, что такие правонарушения можно выявить только в ходе проверок, инициатором которых является сам орган исполнительной власти, и то, что на федеральном уровне отсутствуют межведомственные правовые акты, упорядочивающие проведение проверок по выявлению указанных административных правонарушений, это становится чрезмерным бременем для субъектов предпринимательской деятельности. С учетом правоприменительной практики видится целесообразным внесение на законодательном уровне коррективы в определение административной юрисдикции органов исполнительной власти, в частности, по выявлению административных правонарушений в сфере предпринимательской деятельности исходя из принципа "один состав правонарушения - один орган, должностные лица которого уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях". ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С.Ю. ГЛАЗЬЕВ, О.В. ДАМАСКИН С.Ю. Глазьев, председатель Комитета Государственной Думы по экономической политике и предпринимательству, доктор экономических наук. О.В. Дамаскин, ведущий научный сотрудник НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ. Проблемы юридической ответственности должностных лиц исполнительной власти за злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства, являются весьма значимыми для общества и наиболее трудно решаемыми как в юридической теории, так и на практике. Сравнительный анализ действующего российского и зарубежного законодательства, а также реального состояния законности в этой сфере как в нашей стране, так и за рубежом дает достаточные основания для признания актуальности и практической значимости решения этих проблем. Разумеется, соотношение возможностей гражданского контроля со стороны общества и реальной ответственности должностных лиц органов исполнительной власти перед обществом в разных странах существенно различаются. Это связано как с историческими условиями формирования государственного устройства, уровнем социально - экономического развития, так и с развитостью правовой культуры общества. Как правило, последнее находит свое отражение в нормах законодательства и в юридической практике. Влиятельные международные организации ежегодно публикуют сведения о коррумпированности властных структур в разных странах. Проявления коррупции имеют место и в США, и во Франции, и в ФРГ, и в Италии, и в других странах, однако Россия неизменно оказывается в числе самых коррумпированных государств. В нашей стране коррупцию и безответственность значительной части должностных лиц исполнительной власти, которые предопределяют плачевное социально - экономическое положение большой части законопослушного населения, породил "дикий капитализм". Действующая Конституция РФ гиперболизирует полномочия исполнительной власти, умаляя полномочия власти представительной, что явно нарушает необходимый баланс властей в государстве, провозглашающем себя правовым. При этом судебная власть еще не стала реальным, доступным и эффективным механизмом обеспечения правосудия. Законотворческая деятельность Государственной Думы и Совета Федерации не в полной мере обеспечивает надлежащую законодательную основу позитивных социально - экономических преобразований в обществе в интересах большинства законопослушных граждан. Например, в Федеральном законе о бюджете на текущий год парламент установил статью 113, которая позволяет Правительству давать субсидии предприятиям и организациям всех форм собственности, что создает возможность бюджетного финансирования частных собственников. Характерно, что в Федеральном конституционном законе от 17.12.97 г. N 2-ФЗ "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 31.12.97 г.), декларирующем в статье 3 среди основных принципов деятельности Правительства РФ "ответственность", отсутствует механизм ее обеспечения. Коллегиальность решений Правительства обусловливает фактическую коллективную безответственность лиц, принимающих решения. До настоящего времени законодательно не отрегулированы вопросы разграничения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации. В частности, пока не определены статус, права и полномочия территориальных структур федеральных органов исполнительной власти и порядок их взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Федерации, особенно в вопросах, относящихся к совместному ведению. Эта проблема становится более актуальной в связи с образованием семи федеральных округов и организацией деятельности представителей Президента РФ. Но дело не только в отсутствии конкретных законов. Качество принимаемых Государственной Думой законов, регулирующих деятельность государственных органов власти, очень часто оставляет желать лучшего. Ряд принимаемых законов не носит характера законов прямого действия, страдает декларативностью. Многие законы, особенно касающиеся социальной сферы, представляют собой набор благих пожеланий и не содержат четкого описания механизмов реализации желаемого состояния, мер контроля и ответственности органов исполнительной власти. Жестокая борьба за захват чужой собственности ведется не только на улицах и в квартирах граждан, пытающихся спастись за стальными дверьми от нападений грабителей. Наиболее масштабные операции по массовому ограблению граждан нашей страны происходят, как правило, в тиши кабинетов. Преступность все более захватывает сферу финансовой, банковской, предпринимательской деятельности. Законы нарушаются должностными лицами во всех сферах деятельности государства, и это явление приобретает хронический характер. По материалам Счетной палаты, контрольных и правоохранительных органов выявлены многочисленные нарушения законодательства в экономической сфере. В 1999 г. органами прокуратуры в сфере экономики выявлено 92974 нарушения законов против 73032 в 1998 г., или больше на 27,3%, а по отношению к 1997 г. - на 76%. Число нарушений законов в сфере экономики к общему числу всех правонарушений в 1999 г. возросло до 17,3% (речь идет лишь об учтенной части правонарушений при высоком уровне их латентности). Рост экономической преступности продолжается. Она становится все более изощренной и приобретает транснациональный и устойчивый ярко выраженный криминальный характер. Деяния, нарушающие действующее законодательство, препятствуют оздоровлению экономики, снижают жизненный уровень населения, усугубляют социально - экономическую и политическую напряженность. Состояние экономики находится в тесной связи с распорядительной деятельностью должностных лиц и исполнением ими соответствующих федеральных законов. Многомиллиардный ущерб, причиняемый обществу, государству противоправными действиями должностных лиц, не может быть терпим далее. Статья 19 Конституции РФ устанавливает, что все равны перед законом и судом. Однако нормы УК РФ о злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285), о превышении должностных полномочий (ст. 286) практически не применяются к должностным лицам, занимающим высокое служебное положение. Разумеется, при фактически монархической форме правления, каковую по существу представлял собой режим Президента РФ Б.Н. Ельцина, принцип, по которому "царь не может поступать плохо", исключал всякую ответственность как президента лично, так и его ближайшего окружения за последствия любых принимаемых решений. Провозглашение Президентом РФ В.В. Путиным курса на укрепление правопорядка и законности как необходимых и обязательных условий позитивных социально - экономических преобразований в обществе обусловливает необходимость реальной юридической ответственности должностных лиц исполнительной власти, включая членов Правительства РФ, за неисполнение федеральных законов, повлекшее существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Согласно ст. 110 Конституции РФ исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ, а согласно ст. 115 Конституции РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Следует отметить, что согласно Федеральному закону от 17.01.92 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. от 02.01.2000 г.) в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам Российской Федерации Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента РФ. Иными полномочиями в этой ситуации Генеральный прокурор РФ, согласно закону, не обладает. Это означает, что за те действия, за которые согласно статьям 285 и 286 УК РФ должностные лица могут привлекаться к уголовной ответственности, члены Правительства РФ реально к юридической ответственности не привлекаются. Этим нарушается ст. 19 Конституции РФ, гласящая, что все равны перед законом и судом. Ответственность Правительства РФ не может сводиться к решению вопроса об его отставке в порядке, установленном Конституцией РФ. Речь может и должна идти о персональной ответственности членов Правительства РФ за криминальные последствия принимаемых каждым из них решений, а также о личной ответственности за последствия решений, принимаемых правительством коллегиально. Обращает на себя внимание, например, опыт Франции, где уголовная ответственность министров регулируется специальными правилами. Противоправные действия министра, совершенные при исполнении служебных обязанностей, подлежат рассмотрению в Верховном Суде. Если Верховный Суд квалифицирует действия министра как преступление или правонарушение, он руководствуется Уголовным кодексом для определения законной меры наказания. В тех случаях, когда речь идет о действиях, не связанных с исполнением служебных обязанностей, судебное преследование не ограничено и может проводиться в общесудебном порядке. Обращаясь к опыту Китая, следует отметить, что Уголовный кодекс Китайской Народной Республики (УК КНР в ред. от 14.03.1997 г.) содержит норму о коррупции. Коррупцией, согласно ст. 382 УК КНР, является присвоение, хищение, получение обманным путем общественных ценностей или незаконное овладение ими, предпринятое государственными работниками с использованием служебного положения. Согласно ст. 395 УК КНР при очевидном превышении законных поступлений или расходов государственных работников на крупную сумму можно требовать объяснения источника их происхождения. Государственный работник, не сумевший объяснить законность источника поступления средств, наказывается лишением свободы на срок до 5 лет либо арестом; разница в суммах рассматривается как незаконный доход; часть собственности, превышающая законную, взыскивается. Государственные работники, имеющие вклады за границей, обязаны в соответствии с государственными установлениями заявить о них. Утаивание информации о значительных средствах наказывается лишением свободы на срок до 2 лет либо арестом; при смягчающих обстоятельствах организацией по месту работы или вышестоящим компетентным органом на должностное лицо налагается административное взыскание. Согласно статье 397 УК КНР злоупотребление служебным положением работниками государственных органов или халатное отношение к служебным обязанностям, если оно нанесло крупный ущерб общественной собственности, интересам государства и народа, наказывается лишением свободы на срок до 3 лет либо арестом, а при особо отягчающих обстоятельствах - лишением свободы на срок от 3 до 7 лет. Преступление, предусмотренное частью первой этой статьи, совершенное работниками государственных органов из корыстных побуждений, наказывается лишением свободы на срок до 5 лет либо арестом, а при особо отягчающих обстоятельствах - лишением свободы на срок от 5 до 10 лет. |
Похожие:
 | Бахрах Демьян Николаевич. Административное право России. Учебник для вузов. – М.: Норма, 2002 |  | ... |
| Конституция – Конституция Российской Федерации, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г | | Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (ред от 21. 07. 2014) // Рос газета. 1993.... |
| РФ. Автор более 70 научных и учебно-методических работ, среди них: учебники "Информатика и математика для юристов", "Налоговое право... | | Федеральный конституционный закон от 25. 12. 1993 «Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12. 12. 1993)... |
| Учебник предназначен для студентов, слушателей, аспирантов и преподавателей высших учебных заведений | | Конституция рф, принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года // Российская газета. 1993. №237 |
| Фзво). Конституция рф, принятая в 1993 году, гарантирует базовые права человека: право на жизнь, здоровье, достоинство. Именно с... | | «Административное право» составлены в соответствии с Федеральным государственным образовательным стандартом высшего профессионального... |