ПВС-ВПО. 2016. № 7-8
Процесс привлечения к дисциплинарной ответственности военнослужащих становится бюрократическим
Е.А. Глухов, кандидат юридических наук, подполковник юстиции, старший преподаватель Санкт-Петербургского военного института внутренних войск МВД России
…Кто из вас без греха, пусть первым бросит в нее камень.
Евангелие от Иоанна, 8.3-7
При посещении одной из воинских частей автор удивился, как много расследований проводят там офицеры. Расследования проводились по любым мелочам: в связи с обнаружением грязной кружки в столовой, прибытием на развод в недостаточно начищенной обуви, хранением носков в неположенном месте и т. п. Причем эти расследования проводились в письменной форме и в сжатые сроки, чтобы уложиться в которые проводящие расследование офицеры уходили со службы только в 22 – 23 часа. По результатам расследований командир той воинской части своим письменным приказом привлекал нарушителей к дисциплинарной ответственности.
Попробуем выяснить, является ли такое положение дел нормальным и необходимым, а также к чему оно приводит. Начнем с рассмотрения законодательства по данному вопросу.
Согласно ст. 47 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации1 (далее – ДУ ВС РФ) за дисциплинарный проступок военнослужащие привлекаются к дисциплинарной ответственности. В свою очередь, дисциплинарный проступок есть противоправное, виновное действие (бездействие), выражающееся в нарушении воинской дисциплины, которое не влечет за собой уголовной или административной ответственности2. Кроме того, военнослужащие привлекаются к дисциплинарной ответственности еще и за некоторые административные правонарушения.
Военнослужащий привлекается к дисциплинарной ответственности только за тот дисциплинарный проступок, в отношении которого установлена его вина.
Итак, основание дисциплинарного наказания военнослужащего – совершение им дисциплинарного проступка либо некоторых административных правонарушений. Но здесь необходимо соблюсти еще и порядок привлечения виновного к ответственности.
В соответствии со ст. 28.8 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ и ст. 81 ДУ ВС РФ принятию командиром решения о применении дисциплинарного взыскания предшествует разбирательство. Срок разбирательства не должен превышать 30 суток с момента, когда командиру стало известно о совершении военнослужащим дисциплинарного проступка.
Как вы помните, в самом начале настоящей статьи автор писал, что офицеры проводят множество расследований. Вот здесь-то и кроется не видимая на первый взгляд подмена понятий. Вместо разбирательства многие командиры воинских частей назначают по фактам правонарушений подчиненных административные расследования. Эти термины хоть и сходны по смыслу, но имеют ряд различий: а) административное расследование назначает только командир воинской части, а разбирательство – любой командир (начальник); б) административное расследование поручается только офицеру, а разбирательство проводит либо сам командир, либо по его поручению другое должностное лицо; в) в срок разбирательства не входит время отсутствия правонарушителя. Разбирательство назначается только по дисциплинарному проступку подчиненного, а круг случаев, по которым назначается административное расследование, не является исчерпывающим. Поэтому командир воинской части в принципе вправе назначить административное расследование и по факту нарушения воинской дисциплины, а уже по его материалам в течение 2 – 3 минут провести разбирательство.
В ходе разбирательства необходимо установить множество обстоятельств:
– событие дисциплинарного проступка (время, место, способ);
– лицо, его совершившее;
– вину военнослужащего в совершении дисциплинарного проступка, форму вины и мотивы совершения проступка;
– данные, характеризующие личность правонарушителя;
– наличие и характер вредных последствий проступка;
– обстоятельства, исключающие дисциплинарную ответственность;
– обстоятельства, смягчающие и отягчающие дисциплинарную ответственность;
– характер и степень участия каждого из военнослужащих при совершении проступка несколькими лицами;
– причины и условия, способствовавшие совершению дисциплинарного проступка;
– другие обстоятельства, имеющие значение для правильного решения вопроса о привлечении военнослужащего к дисциплинарной ответственности.
Как видно, чтобы соблюсти требования ДУ ВС РФ необходимо получить, проанализировать большой объем информации, правильно квалифицировать правонарушение, установить нарушенную норму права. Все это может сделать как сам командир, выявивший правонарушение подчиненного либо узнавший о нем (командир роты, батальона, их заместители и т. д.), либо по его поручению другое лицо в воинском звании и должности не ниже воинского звания и воинской должности правонарушителя (ст. 81 ДУ ВС РФ).
Процесс оформления разбирательства и представления его материалов командиру в настоящее время определен не однозначно. В соответствии с требованиями ДУ ВС РФ разбирательство, как правило, проводится без оформления письменных материалов, за исключением случаев, когда командир (начальник) потребовал представить материалы разбирательства в письменном виде. Исключение из данного правила – материалы разбирательства о грубом дисциплинарном проступке оформляются только в письменном виде.
Получается, что если правонарушение военнослужащего не относится к категории грубых дисциплинарных проступков, разбирательство по нему должно проводиться устно, без оформления письменных документов. И тогда деятельность командира воинской части по назначению по всем (кроме грубых) дисциплинарным проступкам подчиненных письменных разбирательств (а в некоторых случаях, как указывалось ранее, административных расследований) является излишней, а командир не рационально использует служебное время подчиненных, отвлекая их от исполнения должностных обязанностей. Более того, на написание письменных объяснений тратят время и правонарушители, и свидетели, и сослуживцы. Затем материалы этих разбирательств и созданные на основании их проекты приказов проверяют сотрудники юридических, кадровых подразделений, органов воспитательной работы. В результате растет количество бумаг, многие из которых переделываются по несколько раз. И весь этот труд многих людей затрачивается только ради привлечения виновного к дисциплинарной ответственности…
Однако всю эту работу можно было сделать и на уровне подразделения, где проходит службу правонарушитель, без оформления множества бумаг и отрыва от дела множества людей. Устное разбирательство без сбора и оформления документов с таким же успехом мог бы провести и командир подразделения. И дисциплинарное взыскание командир подразделения мог применить то же самое, что и командир воинской части. И воспитательное воздействие от взыскания со стороны командира подразделения на правонарушителя было бы таким же.
Более того, кто, кроме командира своего подразделения лучше знает подчиненного-правонарушителя? Только командир подразделения может определить наиболее точно меру дисциплинарной ответственности с учетом личности правонарушителя и его предыдущего поведения. Командир же воинской части нередко при определении строгости дисциплинарного взыскания не учитывает личность виновного, поэтому в тех случаях, где можно было ограничиться напоминанием о воинском долге, применяется строгое взыскание, и наоборот. Получается, что у командиров подразделений отбирается дисциплинарная власть и, следовательно, часть авторитета, а весь объем дисциплинарной власти «замыкается» на одном человеке – на командире воинской части.
Полагаю, что здесь несколько причин бюрократизации процесса привлечения правонарушителя к дисциплинарной ответственности.
Первая – в формулировке нормы абз. 5 ст. 81 ДУ ВС РФ, где наличие словосочетания «как правило… без оформления письменных материалов» делает устную форму разбирательства не обязательной, и командир всегда может потребовать оформления разбирательства в письменной форме и будет де-юре прав.
Как указал Верховный Суд Российской Федерации, форма проведения разбирательства зависит не от самого факта совершения военнослужащим дисциплинарного проступка, а в каждом конкретном случае определяется командиром (начальником) с учетом объема и сложности задач по установлению конкретных обстоятельств проступка3.
Следовательно, назначение разбирательств в письменной форме по любому, даже самому малозначительному проступку, не противоречит ДУ ВС РФ и многописание «на ровном месте», отвлечение на этот процесс множества должностных лиц не является нарушением.
Однако является ли рациональным такой скрупулезно оформленный в бумажный вид порядок привлечения военнослужащего к дисциплинарной ответственности? Если обратиться к истории и вспомнить уроки Великой Отечественной войны, то даже расстрелы правонарушителей оформлялись меньшим количеством бумаг.
В этом и кроется вторая причина бюрократизации процесса дисциплинарных наказаний – в подстраховке командира от обжалования его действий со стороны наказанного подчиненного. Чем больше будет собрано письменных доказательств вины и противоправности действий наказанного военнослужащего, тем больше шансов, что взыскание за данный проступок не отменит суд, не будет получен акт прокурорского реагирования о его отмене, не последует указание старшего начальника его отменить.
В юридической литературе уже давно рекомендовано в случаях, когда дисциплинарные взыскания влекут существенные для военнослужащего последствия (лишение каких-либо дополнительных выплат, представление к досрочному увольнению и т. д.), проводить разбирательство в письменной форме с соблюдением порядка и правил, характерных для административного расследования. Это упрощает процесс доказывания вины военнослужащего в совершении дисциплинарного проступка в случае обжалования решения о привлечении его к дисциплинарной ответственности4. Объяснение у лица, совершившего проступок, должно истребоваться желательно в письменной форме. Если лицо, совершившее проступок, отказывается дать такое объяснение, то по данному факту может составляться акт, подписываемый двумя-тремя очевидцами такого отказа5.
Что и говорить: взаимоотношения командира и подчиненного за последние 25 лет сильно изменились. Во времена СССР военнослужащие просто не имели права обжаловать в суд приказы о привлечении их к дисциплинарной ответственности6. И если в начале 1990-х гг. жалоба в суд на командира воинской части являлась чрезвычайным происшествием, то в настоящее время такое явление стало обыденным. Так, в 1993 г. с исковыми заявлениями и жалобами на действия и решения органов военного управления и воинских должностных лиц в военные суды поступило всего 3 000 обращений (при пятимиллионной армии), а в 2002 г. – уже 150 888 обращений граждан. Такое положение дел связано в первую очередь с изменением системы гражданского законодательства об обжаловании действий государственных органов и должностных лиц. Военнослужащие законодательно были наделены правом обратиться в военный суд с жалобой на действия (решения) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие их права и свободы, только 27 апреля 1993 г. – с вступлением в силу Закона Российской Федерации «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»7.
Сейчас, когда любой военнослужащий имеет право, не предупреждая никого, обратиться сразу в суд с административным иском к командиру, командиры также стараются быть готовы к такому повороту событий. Именно в этих целях, по мнению автора, командиры требуют проведения разбирательств в письменном виде, фиксируют и хранят документы о правонарушении, в обязанности должностных лиц юридических подразделений входит, в частности, правовая экспертиза приказов о привлечении к дисциплинарной ответственности.
С одной стороны, неотвратимость привлечения к дисциплинарной ответственности повышает уровень воинской дисциплины. Документальное оформление правонарушения и письменное объяснение правонарушителя являются положительным фактором поддержания авторитета командира (начальника) и недопущения отмены его приказов о наказании.
С другой стороны, военнослужащие в большинстве случаев стараются не отменить в суде само взыскание, с которым они часто морально согласны, а уберечься от его негативных дальнейших последствий. Поясним почему.
Как указывает профессор С.Н. Братановский, порядок исполнения приказа о наказании во многом зависит от избранных дисциплинарных взысканий. Многие из них имеют только морально-правовое содержание (выговор и т. д.), и их исполнение состоит в доведении их до сведения, в оглашении8.
Профессор В.М. Корякин также относит самые распространенные дисциплинарные взыскания – выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии к санкциям, направленным на моральное осуждение правонарушителя. Ни в одном из перечисленных видов дисциплинарных взысканий, применяемых к военнослужащим, нет прямого указания о воздействии на имущественную сферу военнослужащего, совершившего дисциплинарный проступок.
Наверное, так и должно быть. Российская армия – это не армия наемников, служащих исключительно ради денежного обогащения. Исторический опыт показывает, что главными регуляторами сплочения населения на защиту Отечества являлись патриотизм, духовно-нравственная составляющая конституционного долга, а не вопросы заработка. Преданность Родине, воинскому долгу, присяге, патриотизм, любовь к военной профессии, воинская честь и войсковое товарищество, проявление разумной инициативы – все эти качества воспитываются не методами увеличения/уменьшения размера денежного довольствия, а как раз наоборот – методами морально-воспитательного характера. И отняв у командиров эти методы, приуменьшив их значимость, заложили «мину», которая «взорвется» с началом серьезных боевых действий.
Если главным стимулом воздействия на военнослужащего станут деньги, то и командиры, и подчиненные перестанут серьезно воспринимать остальные стимулы, в том числе. и морально-психологического характера. Людей можно заставить работать по приказу и только за вознаграждение, но не работать эффективно с самоотдачей. Для этого требуется их активное сотрудничество, которое достигается не только денежными стимулами, но и методами морального воздействия, и главным образом в своем коллективе.
Дисциплинарные взыскания, наложенные «высокими» начальниками за мелкие выявленные правонарушения на военнослужащих, находящихся гораздо ниже их в иерархической лестнице, по мнению автора, не эффективны и не оказывают должного воспитательного воздействия.
Вместе с тем, в настоящее время имеющиеся дисциплинарные взыскания влияют и на размер денежного довольствия правонарушителя, и на его карьерный рост, и на возможность дальнейшего его увольнения по дискредитирующим основаниям.
Если сопоставить нормы о дисциплинарной ответственности военнослужащих с нормами законодательства об их денежном довольствии, то можно увидеть, что наложение на военнослужащего дисциплинарного взыскания весьма часто влечет уменьшение объема получаемых им денежных средств, т. е. такой военнослужащий не только испытывает некие моральные переживания в связи с привлечением к дисциплинарной ответственности, но и вынужден претерпевать определенные (иногда весьма существенные) имущественные санкции в виде недополучения части денежного довольствия и дополнительных выплат, на которые он был вправе рассчитывать при нормальном течении событий, т. е. при отсутствии факта привлечения к дисциплинарной ответственности9.
Действительно, Федеральный закон «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат» от 7 ноября 2011 г. № 306-ФЗ ни в одной статье не предусматривает уменьшение размера денежного довольствия в связи с применением к военнослужащему дисциплинарного взыскания. Но де-факто это происходит ввиду наличия в указанном Законе отсылочных норм к подзаконным актам и установления такого основания для лишения премий, как наличие неснятых дисциплинарных взысканий в приказах руководителей федеральных органов исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба.
Так, например, в соответствии с п. 21 ст. 2 вышеуказанного Федерального закона военнослужащим выплачивается премия в размере до трех окладов денежного содержания. Правила выплаты данной премии военнослужащим установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2011 г. № 993, которое, в свою очередь, делегировало полномочия по порядку ее выплаты (в зависимости от качества и эффективности исполнения военнослужащими должностных обязанностей) руководителям соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Далее Министром обороны Российской Федерации и руководителями иных федеральных органов исполнительной власти были изданы свои приказы по данному вопросу. В частности, п. 80 Порядка обеспечения денежным довольствием военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации10 предусмотрено, что конкретный размер премии зависит от качества и эффективности исполнения военнослужащими должностных обязанностей в месяце, за который производится выплата премии, с учетом имеющихся дисциплинарных взысканий за совершенные дисциплинарные проступки. Действующий в настоящее время в войсках национальной гвардии России Порядок выплаты военнослужащим премии за добросовестное и эффективное исполнение должностных обязанностей11 еще более однозначно предписывает почти лишать (уменьшать до 5 %) премии военнослужащих, имеющих неснятое дисциплинарное взыскание на 1-е число месяца, в котором выплачивается премия (п. 1.3).
Таким образом, дисциплинарное взыскание влечет и уменьшение размера денежного довольствия военнослужащего, что в условиях перехода к капиталистическому обществу, длительной и систематической не индексации денежного довольствия военнослужащих становится весьма болезненным как для самого виновного, так и для членов его семьи, для семейного бюджета12. Фактически виновный наказывается дважды: в первый раз – самим дисциплинарным взысканием, во второй раз – уменьшением размера денежного довольствия за тот же самый уже давно совершенный дисциплинарный проступок.
Причем следует обратить внимание на то, что согласно нормам вышеназванных приказов Министра обороны Российской Федерации и МВД России уменьшение размера премии может происходить без учета мнения командиров подразделений, где проходит службу наказанный военнослужащий (в войсках национальной гвардии России – вообще автоматически). В то же время непосредственный командир должен знать подчиненного гораздо лучше всех старших начальников, которые гораздо реже взаимодействуют с провинившимся.
Однако получить взыскание может практически любой военнослужащий при должной мере требовательности и контроля со стороны старшего начальника. В отличие от гражданских работников военнослужащие могут быть наказаны не только за неисполнение своих должностных обязанностей, но и за ненадлежащее исполнение общих и специальных обязанностей, за несоблюдение установленных для них запретов.
Так, дисциплинарная ответственность наступает для военнослужащего за нарушение им правил ношения формы одежды (за расстегнутую пуговичку), за незнание материала по предметам командирской подготовки и неудовлетворительное выполнение нормативов по огневой, физической, специальной и другим видам подготовки, за нарушения обязанностей в карауле и в наряде, за разговоры и шевеления в строю, за появление на улице в состоянии опьянения и т. д. Командиры воинских подразделений нередко «получают» взыскания за травмирования и правонарушения своих подчиненных, за недостаточную воспитательную работу с ними, за несвоевременные доклады о происшествиях и т. д. Таким образом, обычный военнослужащий довольно часто может быть привлечен к дисциплинарной ответственности13.
Наличие у военнослужащего дисциплинарных взысканий и поощрений – это норма, так и должно быть, это свидетельствует о работе командира с подчиненными, о его требовательности и контроле. Такой командир держит руку на пульсе жизнедеятельности подразделения, реагирует на упущения и старания подчиненных. И наоборот, длительное отсутствие у военнослужащего поощрений и взысканий свидетельствует скорее о том, что командиры его не контролируют либо он находится с ними в неформальных отношениях.
Действительно, трудно поверить, например, что военнослужащие перестали разговаривать в строю, использовать ненормативную лексику, опаздывать на построения и совещания, во всех подразделениях идеальный внутренний порядок и никто никогда не нарушает правила несения службы в наряде, все приказы выполняются в установленный срок и т. д. Такого положения дел армия не достигнет никогда. А значит, командиры и должны применять дисциплинарные взыскания и поощрения для управления воинскими коллективами и воспитания подчиненных.
Что касается применения дисциплинарной власти «высокими начальниками» (например, при инспектировании подчиненной воинской части командующим рода войск или региональным командованием) по отношению к намного ниже их находящимся военнослужащим, то необходимо отметить следующее. Выговор, объявленный командующим войсками округа за неопрятный внешний вид сержанту, может быть снят только командующим. Нижестоящие командиры не могут даже при совершении подвига таким сержантом своим решением снять ранее наложенное командующим взыскание.
В итоге получаем две проблемы.
Первая – это то, что все время действия взыскания (один год) наказанный военнослужащий войск национальной гвардии не будет получать премию, хотя и ведет себя в дальнейшем без каких-либо правонарушений. А наказавший этого военнослужащего командующий больше его никогда не увидит и даже не вспомнит о нем. И вряд ли кто-то решится ходатайствовать перед самим командующим о снятии ранее наложенного на сержанта взыскания (не принято беспокоить командиров ради такой мелочи).
Вторая проблема в том, что отсутствие обратной связи между наказавшим и наказанным порождает гражданскую пассивность, безынициативность и отсутствие веры в возможность полноценной самореализации у последнего. Иными словами, военнослужащий, привлеченный к дисциплинарной ответственности, должен впоследствии иметь возможность проявить себя перед наказавшим его командиром в целях снятия ранее примененного взыскания.
В последние годы сами командиры на местах гораздо реже стали пользоваться своими правами по наложению взысканий, зная, что последствием таких действий будет уменьшение денежного довольствия подчиненных. Вместе с тем, добровольное самоограничение командиров в дисциплинарной практике вряд ли ведет к повышению уровня воинской дисциплины.
Для сравнения, в Советской армии дисциплинарные взыскания не влияли на размер денежного довольствия военнослужащих, не требовался процесс разбирательства и длительного собирания доказательств, письменного оформления проступка. И дисциплинарная практика применялась советскими командирами весьма активно, практически у каждого командира подразделения было по нескольку дисциплинарных взысканий14. Но воинская дисциплина в то время была на высоком уровне. В том числе и потому, что командиры весьма активно применяли методы «кнута и пряника» при управлении подчиненными, реагируя на все нарушения воинской дисциплины. Для этого им не требовался ворох бумаг и доказательств15. В настоящее же время, как показано выше, такая реакция является более забюрократизированной и напрямую связана с размером оплаты за ратный труд провинившегося, что вынуждает командиров менее активно пользоваться своей дисциплинарной властью.
Дисциплинарные взыскания уже не являются только мерами морального воздействия, так как все они связаны с размером оплаты воинского труда.
Подводя итог настоящей статье, автор полагает необходимым внести несколько предложений по изменению дисциплинарной практики в армейской среде:
1. По аналогии с перечнем грубых дисциплинарных проступков необходимо определить перечень малозначительных дисциплинарных проступков, по которым разбирательство должно проводиться только в устной форме, т. е. без оформления письменных заключений. Тем самым процесс привлечения к ответственности за их совершение будет более оперативным и менее бюрократическим. Наказание за такие проступки должно быть минимальным – выговор без уменьшения размера премирования либо применение мер воспитательного воздействия – напоминание военнослужащему о его обязанностях и воинском долге, порицание, критика поведения (ст. 52 ДУ ВС РФ).
2. Необходимо разорвать связку «любое дисциплинарное взыскание – лишение виновного (уменьшение размера) премии». По мнению автора, уменьшение либо лишение поощрительных выплат не должно производиться автоматически за имеющееся дисциплинарное взыскание. Даже имеющий взыскание военнослужащий может качественно и эффективно исполнять свои должностные обязанности, т. е. отвечать тем критериям, которые установлены п. 21 ст. 2 Федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат», а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2011 г. № 993. Лишение (уменьшение размера) премии за давнее правонарушение фактически является повторным наказанием за один и тот же ранее совершенный проступок, за который военнослужащий уже привлечен к дисциплинарной ответственности. По сути, вне зависимости от названия действия: привлечение к дисциплинарной ответственности, лишение (уменьшение размера) премии – оба таких действия все равно для военнослужащего являются наказанием.
И давайте смотреть правде в глаза – если не будет уменьшения денежного довольствия, то уменьшится и количество обращений наказанных военнослужащих в суды по данным спорам. Соответственно не нужно будет так скрупулезно фиксировать правонарушения и тратить время на оформление разбирательств, в том числе и по мельчайшим упущениям (расстегнутая пуговичка или недостаточно чистая кружка).
Бессмысленная работа превращает человека в бюрократа. Это касается и лиц, проводящих письменные разбирательства по мелочным правонарушениям.
3. В современных условиях размер поощрительных выплат действительно является мощным стимулом для эффективного исполнения своих обязанностей. Но для того, чтобы этот стимул применялся на законном основании необходимо внести изменения в п. 21 ст. 2 Федерального закона «О денежном довольствии военнослужащих и предоставлении им отдельных выплат», а также в Постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2011 г. № 993, где определить, в каких случаях размер премии может быть уменьшен. По мнению автора, обязательным условием уменьшения размера премии, кроме самого правонарушения подчиненного, должен быть еще рапорт с просьбой об уменьшении ему размера премии от командира подразделения.
Вполне возможно, что назрела необходимость дополнить перечень дисциплинарных взысканий (ст.ст. 55, 61, 67 ДУ ВС РФ) самостоятельным видом взыскания – «лишение премии на 1 месяц». В этом случае наказанный военнослужащий будет сразу знать и причину лишения премии, и срок действия наказания, а у командиров появится дополнительный рычаг воздействия на правонарушителя.
|
