Глава 3
Рекомендации по повышению
эффективности взаимодействия органов местного самоуправления с территориальными органами федеральной налоговой службы
в целях увеличения налоговых доходов
местных бюджетов и развития
малого и среднего предпринимательства
3.1. Нормативно-правовое регулирование и информационно-аналитическое обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления
с территориальными органами федеральной налоговой службы
Нормативно-правовое регулирование и информационно-аналитическое обеспечение процесса взаимодействия ОМСУ с территориальными подразделениями ФНС осуществляется в порядке, установленном Конституцией РФ (ст. 5, 7, 71, 77, 78), федеральными законами (Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (далее – Закон № 184-ФЗ), нормативными правовыми актами Президента РФ (Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» (далее – Указ № 773), Правительства РФ «Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», утвержденный постановлением от 19 января 2005 г. № 30, «Положение о взаимодействии и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», утвержденное постановлением от 5 декабря 2005 г. № 725, «Правила заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий», утвержденные постановлением от 8 декабря 2008 г. № 924, «Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов», утвержденные постановлением от 12 августа 2004 г. № 410 (далее – Постановление № 410) и субъектов РФ.
В соответствии с Указом № 773 высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) наделяется полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам [6].
Взаимодействие территориальных налоговых органов ФНС РФ с ОМСУ в основном осуществляется в рамках Постановления № 410. Данным постановлением утверждены Правила взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов (далее – Правила взаимодействия).
В соответствии с п. 3 Правил взаимодействия налоговые органы представляют в финансовые органы субъектов РФ и в финансовые органы местных администраций (по каждому муниципальному образованию) следующую информацию:
а) о начислениях в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ;
б) об уплаченных суммах в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ;
в) о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ.
Налоговые органы представляют сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с БК РФ доходы местных бюджетов, финансовым органам субъектов РФ – в целом по субъекту РФ и по муниципальным образованиям, финансовым органам местных администраций – по муниципальным образованиям (в том числе финансовым органам муниципальных районов – по поселениям).
В соответствии с п. 4. Правил взаимодействия финансовые органы субъектов РФ и финансовые органы местных администраций представляют в налоговые органы следующую информацию:
– об установленных в соответствии с нормативными правовыми актами субъектов РФ и ОМСУ налоговых льготах по категориям налогоплательщиков;
– об административно-территориальном составе субъектов РФ с указанием конкретных муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, и поселений, входящих в состав этих муниципальных образований, их адресов и кодов по Общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления.
Сроки и форма обмена информацией между налоговыми и финансовыми органами установлены Приказом Минфина России № 65н, ФНС России № ММ-3-1/295@ от 30 июня 2008 г. «Об утверждении периодичности, сроков и формы представления информации в соответствии с Правилами взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 12 августа 2004 г. № 410» (далее – Приказ № 65н). Приказом № 65н установлено, что:
1) представление информации в соответствии с п. 3 Правил взаимодействия: о начислениях в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ; об уплаченных суммах в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ; о суммах задолженности, недоимки, отсроченных (рассроченных), реструктурированных и приостановленных к взысканию налогов, сборов, пеней и штрафов в целом по соответствующим видам налогов, сборов и иных обязательных платежей, контролируемых налоговыми органами в соответствии с законодательством РФ, – осуществляется территориальными управлениями ФНС России (по субъектам РФ) в финансовые органы субъектов РФ и инспекциями ФНС России – в финансовые органы местных администраций ежемесячно по состоянию на 1 число, в срок до 15 числа следующего месяца;
2) представление в соответствии с п. 3.1 и 3.2 Правил взаимодействия сведений о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с БК РФ доходы местных бюджетов, финансовым органам субъектов РФ – в целом по субъекту РФ и по муниципальным образованиям, финансовым органам местных администраций – по муниципальным образованиям (в том числе финансовым органам муниципальных районов – по поселениям), осуществляется управлениями ФНС России по субъектам РФ в финансовые органы субъектов РФ и инспекциями ФНС России – в финансовые органы местных администраций в срок не позднее первого августа года, следующего за отчетным;
3) представление информации финансовыми органами субъектов РФ в управления ФНС России по субъектам РФ и финансовыми органами местных администраций в инспекции ФНС России осуществляется с периодичностью и в сроки, предусмотренные приложением № 1 к Приказу № 65н [38].
Письмом ФНС РФ от 29 мая 2008 г. № ГИ-6-1/389@ «О направлении Порядка подготовки информации» был утвержден «Порядок подготовки информации налоговыми органами и ее представления в адрес финансовых органов субъектов РФ и финансовых органов муниципальных образований» (далее – Порядок подготовки информации).
Порядок подготовки информации разработан для использования сотрудниками налоговых органов и не предназначен для передачи в финансовые органы субъектов РФ и муниципальные образования.
Данный порядок определяет особенности организации работы налоговых органов по подготовке и представлению установленной информации в рамках реализации Правил взаимодействия, утвержденных Постановлением № 410.
Порядок подготовки информации устанавливает, что при выполнении налоговыми органами своих обязанностей, установленных Правилами взаимодействия в отношении ОМСУ, необходимо обеспечить представление установленной информации во все муниципальные образования субъекта РФ, образованные соответствующими законами субъектов РФ, то есть поселениям (городским и сельским), городским округам, муниципальным районам, внутригородским территориям городов федерального значения. Отсутствие в муниципальном образовании специального финансового органа не должно быть причиной не направления в адрес данного муниципального образования информационного массива или отчетов.
В соответствии с Правилами взаимодействия в адрес муниципального района должен быть направлен информационный массив и статистические отчеты не только по муниципальному району, но и по поселениям, входящим в данный муниципальный район.
Поскольку п. 5 Правил взаимодействия установлено, что налоговые органы, финансовые органы субъектов РФ и финансовые органы местных администраций обеспечивают передачу и прием информации в электронном виде, то направление информации во исполнение п. 3 Правил взаимодействия осуществляется только в электронном виде, то есть представление информации или отчетов на бумажном носителе не предусмотрено.
Информационный массив должен содержать информацию обо всех налогоплательщиках, осуществляющих свою деятельность и уплачивающих налоги и сборы на территории данного субъекта РФ, в том числе о крупнейших налогоплательщиках, и о ликвидированных (закрытых) обособленных подразделениях, ранее осуществлявших свою деятельность и по которым у организации имеются обязательства по уплате налогов и сборов на территории данного субъекта РФ в части налогов, сборов и других обязательных платежей, администрируемых налоговыми органами.
Состав показателей информационного массива, содержащий сведения о сальдо расчетов налогоплательщиков с бюджетом по состоянию на 1 число каждого месяца и о расчетах текущего периода нарастающим итогом с начала года, предназначенный к передаче финансовым органам субъектов РФ и
ОМСУ, а также сроки предоставления отчетов приведены в прил. 1.1 и 1.2 к данному Руководству.
Подготовленный в соответствии с Порядком подготовки информации информационный массив распределяется УФНС России по кодам ОКАТО конкретных муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ, и направляется в соответствующие инспекции, осуществляющие информационное взаимодействие с муниципальными образованиями, для дальнейшей передачи ОМСУ в электронном виде отдельно по каждому муниципальному образованию.
В отдельных случаях УФНС России может принять решение о представлении в ОМСУ информационного массива непосредственно УФНС России. Предоставление информации осуществляется в сроки и в соответствии со структурой и форматом, установленными Приказом № 65н с учетом изменений и дополнений. Направление информации должно быть обеспечено во все муниципальные образования субъекта РФ.
Таким образом, состав и структура информации, предусмотренной Постановлением № 410 и Приказом № 65н, охватывает только вопросы исчисления и взимания установленных налоговых платежей. В рамках вышеуказанных документов не охваченными остаются многие вопросы, касающиеся расширения налоговой базы и увеличения налоговых доходов местных бюджетов, что изначально не рассматривалось в качестве основных задач регулирования данными нормативными правовыми актами. Например, в вышеуказанных актах совершенно не рассматриваются вопросы взаимодействия территориальных органов ФНС, органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ по развитию малого и среднего предпринимательства, составляющих основу местных бюджетов.
Министерством финансов РФ 15 апреля 2008 г. было опубликовано Письмо № 03-01-03/2-40, поясняющее порядок взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и ОМСУ с территориальными органами ФНС России.
Исходя из разъяснений, данных Минфином РФ в Письме № 03-01-03/2-40, главная задача нормативно-правового регулирования процесса взаимодействия территориальных подразделений ФНС с ОМСУ состоит в повышении качества налогового администрирования и налогового контроля. Хотя не менее актуальной на сегодняшний день является задача увеличения налоговых доходов местных бюджетов через развитие малого и среднего предпринимательства в муниципальных образованиях.
Согласно данному письму и в соответствии с Положением о Федеральной налоговой службе, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506, основными функциями налоговой службы являются контроль и надзор за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и сборов и иных обязательных платежей в случаях, предусмотренных законодательством РФ, за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.
Для осуществления возложенных на ФНС России функций контроля и надзора, а также выявления проблем методологического характера, анализа результатов работы налоговых органов по администрированию налогов и сборов, характеристики деятельности налоговых органов и повышения эффективности проводимых налоговыми органами работ ФНС России ежегодно утверждает формы статистической налоговой отчетности.
Состав показателей форм статистической налоговой отчетности разрабатывается в соответствии с положениями НК РФ и с учетом показателей действующих налоговых деклараций, которые утверждаются Минфином России.
Сведения о налоговой базе и структуре начислений по налогам и сборам, формирующим в соответствии с БК РФ доходы бюджетов субъектов РФ и доходы местных бюджетов, содержатся в формах статистической налоговой отчетности, утвержденных приказом ФНС России от 21 декабря 2007 г. № ММ-3-10/691.
Существуют следующие формы статистической налоговой отчетности, предоставляемые в соответствии с Порядком подготовки информации налоговыми органами и ее представления в адрес финансовых органов субъектов РФ и финансовых органов муниципальных образований:
– 5-ИБ «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогу на игорный бизнес»;
– 5-ЕНВД «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по единому налогу на вмененный доход для отдельных видов деятельности»;
– 5-ЕСХН «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по единому сельскохозяйственному налогу»;
– 5-УСН «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогу, уплачиваемому в связи с применением упрощенной системы налогообложения»;
– 5-НП «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по акцизам на нефтепродукты»;
– 5-ПВ «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по акцизам на пиво»;
– 5-АЛ «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по акцизам на спирт, алкогольную и спиртосодержащую продукцию»;
– 5-МН «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогу на имущество физических лиц»;
– 5-НИО «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогу на имущество организаций»;
– 5-ВБР «Отчет о структуре начислений по сбору за пользование объектами водных биологических ресурсов»;
– 5-ТН «Отчет о структуре начислений по транспортному налогу»;
– 5-ЖМ «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по сбору за пользование объектами животного мира»;
– 5-ПМ «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогу на прибыль организаций, зачисляемому в бюджет субъекта РФ»;
– 5-НДПИ «Отчет о налоговой базе и структуре начислений по налогу на добычу полезных ископаемых».
Отчеты по формам № 5-ИБ, 5-ЕНВД, 5-ЕСХН, 5-УСН,
5-НП, 5-ПВ, 5-АЛ, 5-МН, 5-НИО, 5-ВБР, 5-ТН, 5-ЖМ, 5-ПМ, 5-НДПИ, сформированные по муниципальным образованиям, направляются налоговыми инспекциями в электронном виде ОМСУ не позднее установленных Приказом ФНС России сроков.
Отчеты направляются финансовому органу субъекта РФ и ОМСУ субъекта РФ только по итогам за год в электронном виде в формате Miсrosoft Excel.
Отчеты финансовым органам субъектов РФ направляются УФНС России, а ОМСУ – соответствующими налоговыми инспекциями, осуществляющими информационное взаимодействие с муниципальными образованиями.
При этом отчеты в финансовые органы субъектов РФ направляются как в целом по субъекту РФ, так и в разрезе муниципальных образований данного субъекта.
В ОМСУ налоговыми инспекциями направляются отчеты по соответствующим муниципальным образованиям, то есть по поселениям (городским и сельским), городским округам, муниципальным районам, внутригородским территориям городов федерального значения.
В адрес финансовых органов муниципальных районов направляется информация, как по самому муниципальному району, так и в разрезе муниципальных образований (поселений), входящих в данный муниципальный район.
Другим внешним пользователям отчеты по муниципальным образованиям не направляются (за исключением органов Росстата в соответствии с нормативными документами, принятыми на федеральном уровне).
Учитывая особенности формирования отчетов по указанным формам статистической налоговой отчетности, устанавливается порядок получения и представления данных от ОМСУ.
В соответствии с п. 9.2 ст. 85 НК РФ органы местного самоуправления обязаны ежегодно до 1 февраля года, являющегося налоговым периодом, сообщать в налоговые органы по месту своего нахождения сведения о земельных участках, признаваемых объектом налогообложения, в соответствии со ст. 389 НК РФ. На сегодняшний день по-прежнему существуют проблемы в обеспечении учета земельных участков и передаче информации о них в органы ФНС, что сказывается на уровне собираемости земельного налога. Так, за 2009 г. собираемость земельного налога в отдельных муниципальных образованиях не превышала 80 %.
Кроме земельных участков существует также большое количество проблем по обеспечению учета и налогообложения объектов недвижимости. Особенно в части объектов недвижимости, которые эксплуатируются, но не регистрируются, и, соответственно, за них не платится налог на имущество. Органы ФНС без взаимодействия с ОМСУ не смогут обеспечить надлежащий учет и налогообложение такого рода имущества.
Существуют также проблемы администрирования ЕНВД. Это проверка полноты и правильности отражения налогоплательщиком в налоговой декларации физических показателей и корректирующего показателя в зависимости от фактического отработанного рабочего времени.
С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ, налоговые органы с 1 января 2007 г. при проведении камеральных проверок ограничены в запросе от налогоплательщика сведений и документов. Кроме того, согласно ст. 346.29 НК РФ, налогоплательщикам предоставлено право самостоятельно корректировать базовую доходность на корректирующий коэффициент К2 по всем видам предпринимательской деятельности в зависимости от фактического периода времени осуществления предпринимательской деятельности.
Исходя из того, что налоговая декларация плательщиком представляется по истечению налогового периода, налоговому органу сложно проверить достоверность сведений о фактическом времени работы, заявленном налогоплательщиком, а при отсутствии документов – правильность отражения физического показателя, в том числе площадь торгового зала, количество транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров и грузов, численность работников, площадь стоянки и др.
Учитывая, что налог на вмененный доход зачисляется в доход местных бюджетов в размере 90 %, целесообразно рекомендовать главам муниципальных образований для повышения эффективности налогового контроля и поступлений в местные бюджеты в рамках обмена заключить с налоговыми органами соглашения по обмену данными об открытых на подведомственных территориях объектах сферы потребительского рынка, их режиме работы, занимаемой площади, численности работающих и др. информации, необходимой для полного и правильного исчисления единого налога.
Помимо взаимодействия с финансовыми органами субъекта РФ и ОМСУ территориальные органы ФНС также осуществляют информационный обмен и взаимодействие с другими органами исполнительной власти и управления общей и специальной компетенции: Федеральной службой судебных приставов, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по тарифам и др. Таким образом, ФНС и ее территориальные подразделения аккумулируют большое количество разнообразной информации, анализ и систематизация которой могут способствовать повышению эффективности и качества публичного управления на всех уровнях, в том числе и в муниципальных образованиях.
Совершенствование процесса взаимодействия должно начинаться с использования согласительных процедур и разработки механизма взаимодействия между территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и ОМСУ. В результате данного взаимодействия необходимо установить единый порядок принятия и документального оформления совместных решений федеральных и региональных органов (типовую форму протоколов и соглашений, включающую наименование сторон, предмет решения, источники его ресурсного обеспечения, ответственность сторон за его исполнение и др.).
Несомненно, решение этих вопросов можно ускорить, обеспечив интеграцию федерального и региональных законодательных процессов на основе безбумажных технологий, электронного оборота документов в информационных системах органов государственной власти, повышение качества публичного управления, принятие обоснованных решений и нормативно-правовых актов, способствующих совершенствованию межбюджетных отношений и увеличению налоговых доходов бюджетов всех уровней.
Контрольные вопросы:
1. Какие законодательные акты составляют основу нормативно-правового регулирования и информационно-аналитического обеспечения процесса взаимодействия ОМСУ с территориальными подразделениями ФНС?
2. Кто наделяется полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти?
3. Какая информация предоставляется налоговыми органами в финансовые органы субъектов РФ и в финансовые органы местных администраций (по каждому муниципальному образованию) в соответствии с Правилами взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов?
4. Какая информация предоставляется финансовыми органами субъектов РФ и финансовыми органами местных администраций территориальным налоговым органам в соответствии с Правилами взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ и ОМСУ с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов?
5. Какие формы статистической налоговой отчетности предоставляются налоговыми органами в адрес финансовых органов субъектов РФ и финансовых органов муниципальных образований?
|
