Комментарий к законодательству российской федерации о противодействии коррупции
Скачать 2.04 Mb.
|
Во-первых, это нормативные акты специализированного характера, посвященные противодействию коррупции. К ним относятся сам комментируемый Закон как базовый в этой сфере, Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 274-ФЗ и № 280-ФЗ, а также Законы субъектов Российской Федерации о противодействии коррупции (уже принятые в подавляющем большинстве субъектов РФ). В настоящее время это: Закон от 5 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Республике Алтай", Закон Республики Башкортостан от 13 октября 1994 г. "О борьбе с коррупцией"; Закон от 16 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Республике Бурятия"; Закон от 7 апреля 2009 г. "О противодействии коррупции в Республике Дагестан"; Закон от 4 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Республике Ингушетия"; Закон от 19 июня 2007 г. "О профилактике коррупции в Кабардино-Балкарской Республике"; Закон от 13 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Карачаево-Черкесской Республике"; Закон от 27 июня 2008 г. "О противодействии коррупции в Республике Калмыкия"; Закон от 23 июля 2008 года Республики Карелия "О противодействии коррупции"; Закон от 29 сентября 2008 г. "О противодействии коррупции в Республике Коми"; Закон от 28 апреля 2007 г. "О противодействии коррупции в Республике Марий Эл"; Закон от 8 июня 2007 г. "О противодействии коррупции в Республике Мордовия"; Закон от 19 февраля 2009 г. "О противодействии коррупции в Республике Саха (Якутия)"; Закон от 4 мая 2006 г. "О противодействии коррупции в Республике Татарстан"; Закон от 7 июля 2008 г. "О мерах по противодействию коррупции в Республике Тыва"; Закон от 20 сентября 2007 г. "О мерах по противодействию коррупционным проявлениям в Удмуртской Республике"; Закон Чувашской Республики от 4 июня 2007 г. "О противодействии коррупции"; Закон от 25 июля 2008 г. "О противодействии коррупции в Забайкальском крае"; Закон от 19 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции в Камчатском крае"; Закон от 30 декабря 2008 г. "О противодействии коррупции в Пермском крае"; Закон от 10 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Приморском крае"; Закон от 4 мая 2009 г. "О противодействии коррупции в Ставропольском крае"; Закон от 8 апреля 2009 г. "О противодействии коррупции в Амурской области"; Закон от 26 ноября 2008 г. "О противодействии коррупции в Архангельской области"; Закон от 28 мая 2008 г. "О противодействии коррупции в Астраханской области"; Закон от 11 июля 2007 г. "О противодействии коррупции в Брянской области"; Закон от 10 ноября 2008 г. "О противодействии коррупции во Владимирской области"; Закон от 10 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Калининградской области"; Закон от 27 апреля 2007 г. "О противодействии коррупции в Калужской области"; Закон Кемеровской области от 8 мая 2007 г. "О противодействии коррупции"; Закон от 10 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Костромской области"; Закон от 3 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Курганской области"; Закон от 11 ноября 2008 г. "О противодействии коррупции в Курской области"; Закон от 7 октября 2008 г. "О предупреждении коррупции в Липецкой области"; Закон от 26 декабря 2007 г. "О противодействии коррупции в органах государственной власти Ленинградской области и органах местного самоуправления Ленинградской области"; Закон от 4 марта 2008 г. "О профилактике коррупции в Магаданской области"; Закон от 10 апреля 2009 г. "О мерах по противодействию коррупции в Московской области"; Закон от 26 октября 2007 г. "О противодействии коррупции в Мурманской области"; Закон от 7 марта 2008 г. "О противодействии коррупции в Нижегородской области"; Закон Новгородской области от 10 июля 2007 г. "О противодействии коррупции в органах государственной власти Новгородской области"; Закон от 28 апреля 2009 г. "О противодействии коррупции в Омской области"; Закон от 15 сентября 2008 г. "О профилактике коррупции в Оренбургской области"; Закон от 14 ноября 2006 г. "О противодействии коррупции в Пензенской области"; Закон от 17 июля 2008 г. "О противодействии коррупции в органах государственной власти Псковской области и органах местного самоуправления"; Закон от 10 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Самарской области"; Закон от 29 декабря 2006 г. "О противодействии коррупции в Саратовской области"; Закон от 1 августа 2008 г. "О мерах по предупреждению коррупции в Сахалинской области"; Закон от 20 февраля 2009 г. "О противодействии коррупции в Свердловской области"; Закон от 4 июня 2007 г. "О противодействии коррупции в Тамбовской области"; Закон от 12 ноября 2008 года "Об отдельных мерах по противодействию коррупции в Тульской области"; Закон от 25 февраля 2009 г. "О противодействии коррупции в Тюменской области"; Закон от 5 июня 2007 г. "О противодействии коррупции в Ульяновской области"; Закон от 29 января 2009 г. "О противодействии коррупции в Челябинской области"; Закон от 14 ноября 2008 г. "О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге"; Закон от 25 февраля 2009 г. "О профилактике коррупции в Еврейской автономной области"; Закон от 25 сентября 2008 г. "О мерах по противодействию коррупции в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре"; Закон от 4 марта 2009 г. "О противодействии коррупции в Ямало-Ненецком автономном округе". Таким образом, законодательство о противодействии коррупции в нашей стране является двухуровневым, причем многие законы субъектов РФ появились раньше соответствующего федерального и уже начали подвергаться судебному контролю. Так, существовавший в Волгоградской области Закон о борьбе с коррупцией был признан противоречащим федеральному законодательству по той причине, что предмет его регулирования входит в сферу исключительного ведения Российской Федерации (уголовное и уголовно-процессуальное законодательство) <11>. Но, как было показано, противодействие коррупции далеко не ограничивается применением мер уголовной ответственности. -------------------------------- <11> Решение судебной коллегии по гражданским делам Волгоградского областного суда от 20 августа 2002 г. № 3-92/2002 // СПС "КонсультантПлюс". К специально посвященным противодействию коррупции относится и целый ряд международных правовых актов с участием России: 1. Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. (ратифицирована Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ <12> с заявлениями, вступила в силу для России 8 июня 2006 г.); -------------------------------- <12> СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231. 2. Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ <13>, вступила в силу для России 1 февраля 2007 г.); -------------------------------- <13> СЗ РФ. 2006. № 31. Ст. 3424. 3. Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности от 8 ноября 1990 г. (ратифицирована с оговорками и заявлением Федеральным законом от 28 мая 2001 г. № 62-ФЗ <14>, вступила в силу для России 1 декабря 2001 г.); -------------------------------- <14> СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2280. 4. Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. (ратифицирована с заявлениями Федеральным законом от 26 апреля 2004 г. № 26-ФЗ <15>, вступила в силу для России 25 июня 2004 г.); -------------------------------- <15> СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1684. 5. Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма, принятая Генеральной Ассамблеей ООН, 9 декабря 1999 г. (ратифицирована Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 88-ФЗ <16> с заявлениями, вступила в силу для России 27 декабря 2002 г.). -------------------------------- <16> СЗ РФ. 2002. № 28. Ст. 2792. Принято решение о присоединении к Конвенции Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности и о финансировании терроризма от 16 мая 2005 г. (распоряжение Президента РФ от 3 декабря 2008 г. № 749-рп <17>). -------------------------------- <17> СЗ РФ. 2008. № 49. Ст. 5827. Существует и ряд важных конвенций в рассматриваемой сфере, к которым Россия не присоединилась - Конвенция Совета Европы от 4 ноября 1999 г. о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, Конвенция Организации экономического сотрудничества и развития от 21 ноября 1997 г. по борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций (в то же время Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1996 г. с участием России принята Декларация о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих операциях). Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал это положение, признавая составной частью правовой системы России положения международных договоров, таких как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Конвенция о защите прав человека и основных свобод, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В то же время присоединение к международным актам означает необходимость приведения национального законодательства в соответствие с ними. Это необходимо для устранения излишних нормативных коллизий. Так, был принят Указ Президента РФ от 3 февраля 2007 г. № 129 "Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г." <18>. Подготовленные рабочей группой материалы легли в основу антикоррупционного пакета законов, включая комментируемый Закон. -------------------------------- <18> СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 731 (утратил силу). Во-вторых, это блок нормативных актов, посвященных организации и прохождению государственной и муниципальной службы. Они имеют собственную историю, начатую Указом Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" <19>. Поскольку в то время закон о государственной службе отсутствовал, названный Указ концентрировался не столько на борьбе с коррупцией, сколько на необходимости обеспечения социальной защищенности государственных служащих и на запрещении им совершать определенные действия. Впоследствии в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" <20>, эти запреты стали именоваться ограничениями в связи с государственной службой. Государственным служащим было запрещено заниматься предпринимательской деятельностью, другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности, использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения и др. Ныне действующие Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <21>, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <22> и Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <23>, регулируя правовой статус служащих, закладывают также и антикоррупционные требования (в частности, требования к служебному поведению государственных гражданских служащих, требование о представлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера). -------------------------------- <19> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923. <20> СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990 (утратил силу). <21> СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063 (с послед. изм.). <22> СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3215 (с послед. изм.). <23> СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152 (с послед. изм.). В мировой практике принято закреплять морально-этические требования к государственным служащим в особом Кодексе поведения служащих. Такой Кодекс устанавливает стандарты поведения служащего, отвечающие принципам справедливости, честности, лояльности, прозрачности, ответственности и отчетности. В качестве примера можно привести Международный кодекс поведения государственных должностных лиц (принят 12 декабря 1996 г. Резолюцией 51/59 на 82-ом пленарном заседании 51-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН), Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка (принят 17 декабря 1979 г. Резолюцией 34/169 на 106-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), Модельный кодекс поведения для государственных служащих (принят Комитетом министров Совета Европы 11 мая 2000 г.). Но российская практика не восприняла опыт поведенческих кодексов, внедряя ряд морально-этических правил поведения непосредственно в законодательство о государственной службе. Единственной попыткой специального регулирования поведения можно считать Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" <24>, большая часть которого содержательно вошла в федеральные законы о государственной гражданской и муниципальной службе. -------------------------------- <24> СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3196 (с послед. изм.). Очевидно, что от правильного и детального урегулирования статуса государственных служащих зависит львиная доля успеха антикоррупционных мероприятий. Заранее донеся до будущего чиновника условия его деятельности, наделив его полномочиями, за выполнение которых он будет нести ответственность, законодательство выполняет превентивную функцию и создает условия для реализации (при необходимости) репрессивных мер. В-третьих, иное российское отраслевое законодательство, которое также содержит меры по противодействию коррупции. Известно, что существуют области, где потенциальная возможность распространения коррупции гораздо выше, чем в остальных сферах, связанные с распоряжением бюджетными средствами, государственным имуществом, размещением госзаказа, предоставлением государственных льгот и пр. На такое отраслевое законодательство ложится дополнительная функция - антикоррупционная. Эту специфику отражает Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" <25>. Его антикоррупционная направленность выражалась в допущении широкого круга возможных поставщиков на конкурентной основе, а также в установлении четкой процедуры совершения действий государственным заказчиком. Разумеется, этого мало, и потому Федеральные законы о поставках продукции для государственных нужд 1994 и 1999 гг. постепенно, но все еще недостаточно совершенствовали обозначенный аспект. Действующий с изменениями Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <26> в числе прочего имеет целью предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов. -------------------------------- <25> СЗ РФ. 1997. № 15. Ст. 1756. <26> СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3105 (с послед. изм.). Превентивной антикоррупционной нормой можно считать правовую установку из ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции" <27>: "Запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом". -------------------------------- <27> СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3434 (с послед. изм.). Это же значение имеет и ст. 1015 ГК РФ (имущество не подлежит передаче в доверительное управление государственному органу или органу местного самоуправления). К специальным мерам противодействия коррупции в гражданском законодательстве следует отнести ст. 575 ГК РФ "Запрещение дарения". Действовавшая ранее редакция статьи связывала стоимость допустимых подарков с минимальным размером оплаты труда. Редакция ст. 575 ГК РФ в соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ <28> допускает дарение обычных подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Кроме того, статья по-прежнему распространяет запрет дарения на субъектов так называемой бытовой коррупции - работников образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. -------------------------------- <28> СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6235. Таким образом, в результате внесенных в Гражданский кодекс изменений поменялась возможная стоимость обычных подарков - до трех тысяч рублей независимо от экономической ситуации в стране - и одновременно расширился круг субъектов за счет высших должностных лиц (замещающих государственные и муниципальные должности) и служащих Банка России. Кроме того, ст. 575 ГК РФ дополнена пунктом 2 следующего содержания: "Запрет на дарение лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России, установленный пунктом 1 настоящей статьи, не распространяется на случаи дарения в связи с протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими официальными мероприятиями. Подарки, которые получены лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственными служащими, муниципальными служащими, служащими Банка России и стоимость которых превышает три тысячи рублей, признаются соответственно федеральной собственностью, собственностью субъекта Российской Федерации или муниципальной собственностью и передаются служащим по акту в орган, в котором указанное лицо замещает должность". С этим правовым режимом подарков корреспондирует и норма, появившаяся в ст. 17 Федерального закона "О государственной гражданской службе РФ" в результате принятия Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ. Отныне гражданский служащий, сдавший подарок, полученный им в связи с протокольным мероприятием, служебной командировкой или другим официальным мероприятием, может его выкупить в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Вообще, гражданско-правовая норма по поводу дарения всегда вызывала дискуссии по поводу разграничения взятки и подарка. Некоторые ученые полагают, что статья устанавливает "стоимостную" границу между якобы законным и уголовно наказуемым дарением. Но большинство толкований связывают зависимость подарка и совершаемые должностным лицом действия: если вручение подарка предшествовало действиям должностного лица либо если такие действия были обусловлены последующим вознаграждением в виде подарка, его следует квалифицировать как получение взятки <29>. Кроме того, дарение происходит по мотивам благодарности, взятка же имеет цель достичь желаемого результата и поведения должностного лица. -------------------------------- <29> См.: Комментарий к Уголовному кодексу РФ / Отв. ред. В.И. Радченко. М., 2008. Антикоррупционные меры превентивного характера содержал и Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", который с 1 мая 2009 года замещен Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В этих Законах профилактическая задача недопущения коррупционных отношений выполняется путем регламентации контрольной деятельности органов власти. Нормы Закона, которые устанавливают периодичность плановых проверок, ограничения при проведении проверки, недопустимость взимания платы с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за проведение мероприятий по контролю, а также условия недействительности результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований закона, предупреждают коррупционные нарушения и выводят их в сферу действия уголовного законодательства. |
Похожие:
 | | Талапина Эльвира Владимировна кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Института государства и права ран, член-корреспондент... | |
 | Указа Президента Российской Федерации от 2 апреля 2013 г. N 309 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О... | | Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения... |
| Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», Методическими рекомендациями по разработке и принятию... | | Федерального закона «О противодействии коррупции» и во исполнение подпункта «б» пункта 6 перечня поручений Президента Российской... |
| В соответствии с Федеральным законом от 25. 12. 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», Законом Республики Бурятия от 16.... | | В целях повышения эффективности мер по противодействию коррупции в соответствии с частью 5 статьи 9 Федерального закона от 25. 12.... |
| Сведения) согласно статьям 8 и 81 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», иным нормативным... | | Сведения) согласно статьям 8 и 81 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. №273-фз «О противодействии коррупции», иным нормативным... |