Прокурорский надзор (Под ред. Ю. Е. Винокурова)
Скачать 4.56 Mb.
|
| Глава 5. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью 5.1. Сущность, цели и участники координационной деятельности 5.2. Формы координации и взаимодействия правоохранительных органов 5.3. Состояние и совершенствование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью Вопросы для повторения Задание 5.1. Сущность, цели и участники координационной деятельности На прокуратуру с момента ее создания возлагались, наряду с осуществлением надзорных функций, и другие функции, хотя и связанные с надзорной деятельностью, но носящие в основном организационный характер. Среди них следует выделить координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Содержание, предмет и правовое урегулирование этого направления деятельности в процессе развития прокуратуры менялись по различным причинам. В период становления нового российского государства прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. Однако спустя некоторое время функция по координации деятельности правоохранительных органов была восстановлена Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"». Наделение прокуроров координационными полномочиями обусловлено наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качественности расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах рассмотрения уголовных дел в судах. Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет возможность выявлять недостатки в деятельности органов, которые проводят оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. При проведении проверок органы прокуратуры могут устанавливать среди прочих и такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Кроме того, именно прокуратура, выполняя роль связующего звена в отношениях с органами власти как по «вертикали», так и по «горизонтали», в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности по борьбе с преступностью. Сущность координации состоит во взаимосогласовании, упорядочении деятельности различных органов по достижению общей цели. Правоохранительные органы, такие как прокуратура, органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенные органы и другие, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга, своими специфическими формами и методами в пределах установленной для каждого из них компетенции. Для создания надлежащего заслона преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование действий всех органов правоохранительной системы, что и достигается посредством осуществления координационной деятельности. В соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 8) Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам отводится роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, т.е. организатора выработки и реализации совместных согласованных с другими правоохранительными органами мер по выявлению, раскрытию, расследованию, пресечению и предупреждению преступлений, по принятию мер по устранению причин и условий, способствующих их решению. С термином «координация» тесно связан другой, более широкий термин «взаимодействие», который нередко употребляется наряду с координационной деятельностью, но по своему содержанию включает в себя другой подход. Фактически любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия ее участников, однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами. При взаимодействии в отличие от координации у ее участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер, по распределению сил и средств, по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий, а главное — не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимных действий. Именно в таком значении понимается взаимодействие органов прокуратуры и других правоохранительных органов с судами в сфере борьбы с преступностью. Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в соответствии с определенными принципами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567. Согласно нормам указанного Положения координация строится на основе соблюдения законности, равенства всех участников деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий, самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. При этом координационная деятельность проводится гласно, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой тайне. Ответственность за выполнение согласованных решений несет руководитель каждого правоохранительного органа. К числу других требований следует также отнести требования о непрерывности и постоянности подобной координационной деятельности, об осуществлении ее по наиболее важным и значимым направлениям борьбы с преступностью, о гарантированности обеспечения конспирации при проведении совместных специальных операций, о подчинении частных (ведомственных) интересов общим и др. Положением также определено, что координационная деятельность осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью. Достижение указанных целей предполагает объединение усилий правоохранительных органов, устранение дублирования и параллелизма в работе, разработку и согласованность их действий по своевременному выявлению, пресечению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению, при строгом соблюдении законности. Координационная деятельность правоохранительных органов направлена на обеспечение всестороннего анализа состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений. Результатом таких действий становится выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью, разработка совместно с другими государ - ственными органами, научными учреждениями мероприятий по предупреждению преступлений и иных правонарушений, подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, по совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступными проявлениями. Положение о координации, так же как и действующий Закон о прокуратуре, не содержит исчерпывающего перечня правоохранительных органов, являющихся участниками координационной деятельности по борьбе с преступностью. Вместе с тем становится общепринятым в теории и на практике отнесение к числу участников этой деятельности тех государственных органов, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из следующих функций: дознания, предварительного следствия, оперативно-розыскной деятельности, надзора или исполнения уголовных наказаний. Исходя из этого, участниками координационной деятельности помимо органов прокуратуры являются органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, таможенные органы, органы Службы внешней разведки, Федеральной службы охраны, Государственной противопожарной службы МЧС России, а также подразделения Федеральной Службы судебных приставов и Федеральной службы исполнения наказаний. Соответственно суды и судьи в силу их особого статуса не входят в число органов, обязанных участвовать в координационной деятельности. В соответствии с федеральным централизованным построением прокуратуры РФ ее органы осуществляют полномочия по координированию деятельности правоохранительных органов на федеральном, региональном и местном или муниципальном уровнях. На федеральном уровне участниками координации являются Генеральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности и другие ведомства правоохранительных органов. Непосредственно под руководством Генерального прокурора РФ на этом уровне функционирует Координационное Совещание руководителей федеральных правоохранительных органов, которое принимает различные совместные решения по вопросам борьбы с преступностью, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками этих органов. Также на федеральном уровне Генеральный прокурор РФ осуществляет взаимодействие в международных отношениях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира, в том числе в области международного сотрудничества по борьбе с преступностью. Кроме того, Генеральный прокурор РФ возглавляет Координационный Совет прокуроров СНГ. В рамках этого Совета осуществляется сотрудничество органов прокуратуры, входящих в его состав, в сфере обеспечения законности, борьбы с преступностью и иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов. На уровне регионов роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъектов РФ, а в состав участников координации входят военные и иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующиеся на территории субъекта РФ. Основную работу по координированию на местном (муниципальном) уровне выполняют прокуроры городов (районов) и приравненные к ним прокуроры, а другими участниками являются руководители соответствующих правоохранительных органов, осуществляющие деятельность по борьбе с преступностью на данной территории. Кроме этого, в связи с образованием федеральных округов и функционированием в каждом из них отделов Генеральной прокуратуры РФ в настоящее время осуществляется координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности на уровне федеральных округов. 5.2. Формы координации и взаимодействия правоохранительных органов Для достижения целей координационной деятельности ее участники используют различные формы взаимосвязанных совместных действий. Основными формами координации являются: • проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов; • обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью; • совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта; • создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; • проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению; • взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций; • оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью; • издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; • разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности; • совместное проведение проверок исполнения законов по различным вопросам; • совместная разработка предложений для включения в региональные программы борьбы с преступностью. Перечень этих форм не является исчерпывающим, и на практике могут применяться и иные формы координации. Из перечисленных форм к числу наиболее значимых относится организация и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. Совещание возглавляет председатель-прокурор, который созывает его по мере необходимости, но не реже одного раза в квартал, а также по инициативе одного из членов координационного совещания. На заседания могут быть приглашены представители органов власти, руководители ведомств, общественных объединений, контролирующих органов, представители средств массовой информации. При обсуждении всех вопросов руководители правоохранительных органов, члены координационного совещания, пользуются равными правами. Решение совещания считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его исполнение. Реализация исполнения решений производится руководителями правоохранительных органов путем издания приказов, указаний, распоряжений и другими организационно-распорядительными мерами. Члены координационного совещания обеспечивают выполнение решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов. Кроме того, что прокурору предоставлено право созывать координационные совещания и быть на них председателем, он имеет право в качестве председателя координационного совещания истребовать информацию, необходимую для организации координационной деятельности, организовывать рабочие группы из представителей правоохранительных органов, назначать из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секретариат координационного совещания, получать информацию о ходе выполнения разработанных мероприятий. Важно отметить, что наряду с координационными полномочиями прокурор в процессе координации в полной мере сохраняет за собой надзорные полномочия и его важнейшей задачей является осуществление надзора за законностью ведения борьбы с преступностью всеми участниками координационной деятельности. На практике к числу наиболее эффективных и результативных форм координации относится совместное расследование различными правоохранительными ведомствами конкретных преступлений путем создания следственнооперативных групп (бригад). Порядок создания таких групп и их деятельность регулируется совместными приказами руководителей федеральных правоохранительных органов. По ранее действующему законодательству и в правоохранительной практике в координации деятельности в борьбе с преступностью активную роль играли судебные органы. Однако с выделением суда из системы правоохранительных органов в самостоятельную ветвь государственной власти изменились и формы их участия в координационной деятельности правоохранительных органов. Совместная деятельность органов прокуратуры и других участников координации с судами проводится на основе взаимодействия в следующих согласованных формах: • взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; • использование данных судебной статистики и материалов судебной практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; • совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью; • проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов; • направление совместных информационных писем, справок, обзоров; • участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ. Председатели судов, судьи могут принимать участие в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов в качестве наблюдателей или лиц, информирующих участников координации о деятельности своих органов. Эти формы взаимодействия, как и иная совместная деятельность в борьбе с преступностью, направлены на углубление сотрудничества правоохранительных органов, развитие их правового статуса в противодействии преступности. 5.3. Состояние и совершенствование координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью Анализ состояния дел по реализации прокурорами координационных полномочий свидетельствуют, с одной стороны, о формировании определенной системы координационных отношений, начиная с местного и до федерального уровня; выработки в ряде регионов комплексного подхода по решению вопросов стратегии и тактики совместных действий правоохранительных органов по борьбе с преступностью, основанного на глубоком изучении состояния преступности, ее структуры, динамики и тенденций развития; совершенствовании правоприменительной практики выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений. С другой стороны, криминогенная ситуация показывает, что действия органов государственной власти, правоохранительной системы по борьбе с преступными проявлениями, в том числе и координационная деятельность, недостаточно эффективны. В основе этого лежат многие известные причины, связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабильностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдерживания роста преступности. К числу последних следует отнести отсутствие концепции основ государственной политики в области борьбы с преступностью, а также эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению преступлений на федеральном уровне, в субъектах РФ. В отношении координации деятельности правоохранительных органов наряду с влиянием на ее состояние перечисленных составляющих, сказывается недостаточность ее правового урегулирования, нерешение ряда организационных и управленческих вопросов, отсутствие надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительных органов. Улучшение координации связано также с более широким привлечением органов государственной власти и органов местного самоуправления к участию в координационных мероприятиях и их обеспечении, устранением формализма, преодолением ведомственной разобщенности действий, принятием действенных мер по выработке стабильной практики применения законов, искоренением других недостатков в работе правоохранительных органов. Для повышения эффективности координационной деятельности в первую очередь заслуживают внимания предложения о подготовке основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью. Наличие такого нормативного правового акта, принятого в виде федерального закона, позволило бы обеспечить объединение усилий в борьбе с преступностью не на ведомственной (прокурорской), а на государственной основе, в рамках, определенных законом. В этом случае координация деятельности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокуратуры, должна стать составной частью общей координации действий органов законодательной и исполнительной власти по борьбе с преступностью в Российской Федерации. При этом значительная роль в этой координации должна отводиться органам исполнительной власти, Правительству РФ, особенно в сферах социальной профилактики правонарушений, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти. Что касается координационного статуса органов прокуратуры, то он может быть укреплен более подробной регламентацией в Законе о прокуратуре координационной деятельности прокуроров. Учитывая значимость этого направления деятельности прокуратуры, следовало бы в специальном разделе закона отразить основные вопросы координации. При этом нужно предусмотреть распространение координационных полномочий прокуратуры не только на область борьбы с преступностью, но и на деятельность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это и было в прежнем союзном законодательстве о прокуратуре. В первую очередь, о таком расширении предмета координации свидетельствует анализ издаваемых Генеральным прокурором РФ приказов, а также постановлений Координационного совещания руководителей правоохранительных органов на федеральном уровне. В них содержатся указания подчиненным органам и должностным лицам о координировании деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, в частности в сфере военного строительства, государственного регулирования производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции и других. Подобное ведомственное правотворчество отвечает потребностям практики. Прокуроры различных регионов и уровней также высказываются за расширение координационных полномочий, осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Прокуроры, проводя комплексный анализ состояния законности и правопорядка на территориях регионов, городов и районов, рассматривают на координационных совещаниях вопросы о правонарушениях несовершеннолетних, о распространении наркомании, пьянства. Помимо этого, борьба с преступностью включает в себя (кроме действий по выявлению, раскрытию, расследованию, пресечению преступлений) их предупреждение и устранение причин и условий, способствующих их совершению. В свою очередь, само предупреждение преступлений требует постоянного профилактического воздействия на такие правонарушения, как злоупотребление алкоголем, наркотиками, невыполнение обязанностей по воспитанию детей, нарушение общественного порядка и иные социальные отклонения, непосредственно влияющие на состояние преступности в том или ином регионе. Соответственно эта работа вызывает необходимость скоординированности действий всех государственных и общественных структур, в том числе и правоохранительных органов. Практика показывает, что наиболее подготовлена профессионально для выполнения роли координатора деятельности в рассматриваемой сфере именно прокуратура. Подтверждением фактического осуществления органами прокуратуры координационной функции в области борьбы с правонарушениями служит и такая форма координации, как разработка предложений, а нередко основных положений комплексных программ по проблемам общественной безопасности и борьбы с преступностью в регионах, городах и районах. В них предусматриваются, а в последующем реализуются совместные мероприятия правоохранительных органов по выявлению и пресечению не только преступлений, но и правонарушений. Заслуживает внимания и проблема четкого правового урегулирования компетенции участников координационной деятельности, особенно в сфере уголовного правоприменения в отношении организованной преступности и коррупции. Несовершенство законодательства приводит к тому, что основную ответственность за состояние борьбы с организованной преступностью несут органы внутренних дел, тогда как другие обеспечивают только отдельные направления этой борьбы. Это приводит к тому, что работники одного органа правоохранительной системы стремятся изолироваться от других органов, замыкаясь в рамках своей компетенции, не делятся друг с другом информацией криминального характера, не согласовывают проводимые в отношении одних и тех же лиц оперативные мероприятия. Это отрицательно сказывается на результатах в выявлении и пресечении преступлений. Для исправления такого положения прокурор в рамках координационной деятельности должен принимать меры по согласованности таких действий, в том числе путем вынесения подобных вопросов для обсуждения на рабочих или координационных совещаниях. Усиление влияния органов прокуратуры в координационной деятельности выражается также в применении прокурорами новых форм координации. Нередко в практической деятельности прокуроры используют координационные полномочия и возможности принятия совместных согласованных решений нескольких правоохранительных органов для устранения пробелов, различных коллизий, неясностей действующего законодательства, для выработки единого подхода в применении правовых норм. В этих целях прокуроры совместно с другими участниками координационной деятельности разрабатывают примерные образцы процессуальных документов, правила взаимодействия, инструкции по регламентации прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомендации по применению норм законов. Подготовленные образцы и проекты подобных документов выносятся для обсуждения на координационных совещаниях и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых они будут распространяться, внедряются приказами соответствующих руководителей для практического использования. Выполнению задач по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью способствует привлечение к решению отдельных проблем средств массовой информации, общественности, представителей негосударственных формирований. Освещение в печати, по радио и телевидению проблем преступности, принимаемых правоохранительными органами совместных мер по укреплению законности и правопорядка, создают общественный резонанс, воздействуют на тех, от кого зависит решение насущных вопросов, привлекают представителей общественности, население к участию в борьбе с преступностью. Оценивая значимость наличия у прокуратуры функций по координации деятельности правоохранительных органов, следует иметь в виду, что координирующая роль органов прокуратуры носит ограниченный характер. Прокурор в силу закона о прокуратуре обязан согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но это вовсе не означает, что он является организатором борьбы с преступностью. В масштабах страны задачи по организации борьбы с преступностью реализуют органы исполнительной власти с использованием социальных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер. Соответственно на органы исполнительной власти ложится обязанность общей организации борьбы с преступностью, выработки ее идеологии и основ государственной политики, определение механизма взаимодействия всех государственных органов, привлечение к ее выполнению негосударственных структур, соединение усилий государства с институтами гражданского общества. Вопросы для повторения 1. В чем состоят сущность и цели координации деятельности правоохранительных органов? 2. Какими обстоятельствами обусловлена координирующая роль органов прокуратуры? 3. Какие правоохранительные органы обязаны участвовать в координации? 4. Какие основные организационные формы координационной деятельности вам известны? 5. Каковы пути совершенствования деятельности правоохранительных органов в координации? Задание Изучите или используйте источники 18, 31, 71, 77, 78, 90, 103, 114—116, 118, 119, приведенные в Приложении 1. |
Похожие:
 | Громов В. П., Тушев А. А. Прокурорский надзор: Учебно-методическое пособие для студентов юридического факультета Специальность 030501.... | | Дисциплина «Прокурорский надзор» относится к вариативной части профессионального цикла ( В. Дв 1) основной образовательной программы... |
 | Петром I на переломном этапе в истории отечественной государственности. Вот уже почти три столетия российская прокуратура, пережив... | | Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов по специальности 030501. 65... |
| Громов В. П. Прокурорский надзор за исполнением наказания в исправительных учреждениях: Учебно-методическое пособие для студентов... | | Прокурорский надзор за исполнением законодательства об участии в долевом строительстве многоквартирных домов |
| | Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... | |
| Крюкова Нина Ивановна – заведующая кафедрой уголовного права и процесса фгбоу впо «рэу им. Г. В. Плеханова», доктор юридических наук,... | | Д. В. Григорьев – ведущий научный сотрудник нии академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук,... |