К кодексу внутреннего водного транспорта
Скачать 6.55 Mb.
|
| КОММЕНТАРИЙ К КОДЕКСУ ВНУТРЕННЕГО ВОДНОГО ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОТ 7 МАРТА 2001 ГОДА N 24-ФЗ Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 15 февраля 2009 года С.А. КОТУХОВ Редактор А.Н. КАЙЛЬ Кайль Александр Николаевич - начальник юридической группы ЗАО "Народный Телефон Саратов", кандидат юридических наук, автор ряда практических пособий и постатейных комментариев к таким законам, как Федеральный закон "О связи", Федеральный закон "О газоснабжении в РФ", и многих других. Котухов Сергей Александрович - преподаватель, практикующий юрист с многолетним стажем, автор ряда книг и статей. СПИСОК ПРИНЯТЫХ СОКРАЩЕНИЙ АПК РФ - Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации АБД - Автоматизированные базы данных БК РФ - Бюджетный кодекс Российской федерации БОГУ на ВВТ - Бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте БУГН на ВВТ - Бассейновые органы государственного надзора БНА - Бюллетень нормативных актов ВК РФ - Водный кодекс Российской Федерации ГРСИ - Государственные речные судоходные инспекции бассейнов ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации ГПК РФ - Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации КТМ РФ - Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации КоАП РФ - Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях Кодекс, КВВТ РФ - Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации Ространснадзор - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта ТК РФ - Трудовой кодекс Российской Федерации УК РФ - Уголовный кодекс Российской Федерации УПК РФ - Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации ФАС - Федеральный арбитражный суд (округа) ФСТ - Федеральная служба по тарифам ПРЕДИСЛОВИЕ Процесс государственно-правового строительства, детерминированный коренными изменениями всей системы социально-экономических отношений, как в ранний постсоветский период, так и в настоящее время характеризуется, помимо прочего, и интенсивными процессами обновления нормативного материала как реального субстрата самой системы права, изменениями тенденций формирования, развития и функционирования законодательного среза государственно-правовой сферы жизни общества. Наследие, при котором начали формироваться и формируются институты рыночного типа экономической системы, обусловили и соответствующие тенденции в развитии законодательства, а также приоритеты такого развития. Среди них следует указать прежде всего на усиление законодательного приоритета (что особенно важно в рамках создания институтов правового государства и гражданского общества), интенсификацию, специализацию и унификацию законодательства, с их соответствующими формами. Реализация данных тенденций происходит в условиях, когда действует огромный конгломерат правовых норм, многие из которых не отвечают реальности, являются "мертворожденными". Существует пока еще слишком высокий коэффициент коллизий в праве, что затрудняет не только применение, но и использование правовых норм. Поэтому в настоящее время актуальной является систематизация законодательства, то есть деятельность, направленная на упорядочение нормативных актов, на придание их массиву свойств согласованной и отлаженной системы. Одной из основных форм систематизации законодательства является его кодификация (наряду с инкорпорацией и консолидацией), то есть деятельность, целью которой является объединение нормативно-правовых актов с изменением их содержания в единый устойчивый и логически стройный нормативный акт, юридическая сила которого ориентирует на него все текущее законодательство. Это считается наиболее совершенной формой систематизации, а возможность внесения в такой акт изменений и дополнений в случае соответствующих изменений в предмете регулирования не лишает ее и такого важного качества правотворчества, как оперативность. Результаты кодификации - кодексы, уставы, положения - являются основными несущими конструкциями в системе законодательства практически всех государств романо-германской системы. Кодификации подвергается большое количество нормативных актов в различных отраслях, причем в настоящее время большое значение (наряду с всеобщей и отраслевой) приобретает специальная кодификация - объединяющая нормы нескольких правовых институтов. Данная форма кодификации является особенно актуальной в периоды, когда усиливается степень дифференциации в системе общественного разделения труда, что и наблюдается в настоящее время. Результатами такой кодификации являются, как правило, кодексы, в которых колоритно группируются нормы нескольких правовых институтов разных отраслей права. Это обусловлено спецификой предмета правового регулирования и его целью. Примеры результатов такой кодификации - Лесной кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Транспортный устав железных дорог РФ. К данной группе следует отнести и принятый в 2001 г. Кодекс внутреннего водного транспорта РФ, который сменил действовавший ранее Устав внутреннего водного транспорта СССР. Разработка и принятие нового кодифицированного акта в данной сфере были обоснованными и уместными, прежде всего по причине изменений отношений собственности (действовавший ранее УВВТ СССР отражал традиции полного огосударствления в этой области), причем не только в сфере деятельности транспорта, изменений правового режима внутренних водных путей, возросшей роли транспорта в сфере гражданского оборота, а также развития смежных отраслей права, на которые и должен был быть сориентирован новый КВВТ РФ. Словом, КВВТ РФ является логическим следствием обновления всего нормативного массива согласно условиям времени, хотя он и не без недостатков. Все указанное выше и является материальным критерием актуальности подготовки и издания комментария к КВВТ РФ. Помимо материального, присутствует здесь и формальный критерий актуальности темы. Суть его в самом характере норм, содержащихся в Кодексе, а также в том, как они коррелируют с иными кодифицированными актами и текущим законодательством. Кодекс содержит нормы институтов гражданского, административного, экологического и иных отраслей права. (Что касается отрасли транспортного права, то исходя из анализа законодательства и вообще всего массива норм, регулирующих данную отрасль, думается, что в окончательном виде у нас такая отрасль права пока не сложилась, хотя, конечно, тенденция такая есть.) А это детерминирует и необходимость их толкования для облегчения их реализации на практике. Кроме того, в настоящем Кодексе большое количество норм с бланкетным и отсылочным способами изложения (например, п. 2 ст. 7, ст. 12, п. 2 ст. 34 и многие другие), что обусловливает необходимость в литературе, где будет раскрыто содержание специальных норм и показано соотношение норм Кодекса с ними. Любой комментарий к нормативно-правовому акту имеет целью уяснение и разъяснение смысла и содержания соответствующих норм, что способствует интенсификации адекватности и оперативности процесса реализации этих норм на практике, что является полезным не только для лиц, реализующих право в порядке использования, но и для субъектов применения права. Наконец, обосновывая актуальность комментария данного Кодекса, следует указать и на некоторые недостатки юридической техники, которые будут показаны в соответствующих разделах. Комментарий - это литература прежде всего юридического содержания, создаваемая с целью практического применения. Поэтому в планируемой работе автор сделает акцент именно на юридической стороне вопроса - раскрытии содержания и смысла каждой нормы и всех нюансов (по мере возможности, конечно) их применения на практике. Ведь само право без реализации - пустой звук, фраза. Но указанный Кодекс содержит множество положений, анализируя которые, нельзя не обращаться к специальным знаниям. Это, в частности, касается вопросов портовых сооружений, классификации судов по различным техническим показателям и иных. Но так как читателя комментария будут интересовать прежде всего вопросы собственно юридического плана, то нет необходимости досконально излагать указанные "технические нюансы". Зачем, например, объяснять устройство шлюзов на судоходных реках? Это юридический комментарий, а не пособие по гидростатике. Ведь в соответствующей ситуации, например при составлении диспаши при общей аварии, все равно понадобится привлекать специалиста, поэтому здесь акцент должен быть сделан на юридических сторонах привлечения таких специалистов. 7 марта 2001 года N 24-ФЗ КОДЕКС ВНУТРЕННЕГО ВОДНОГО ТРАНСПОРТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (в ред. Федеральных законов от 05.04.2003 N 43-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 29.06.2004 N 58-ФЗ, от 04.12.2006 N 201-ФЗ, от 18.12.2006 N 232-ФЗ, от 26.06.2007 N 118-ФЗ, от 08.11.2007 N 258-ФЗ, от 08.11.2007 N 261-ФЗ, от 06.12.2007 N 333-ФЗ, от 14.07.2008 N 118-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 30.12.2008 N 322-ФЗ) Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ Статья 1. Отношения, регулируемые Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации Комментарий к статье 1 1. Внутренний водный транспорт как отрасль единой транспортной системы с необходимостью предполагает наличие в системе права специфического базового нормативного массива, осуществляющего регулирование деятельности по использованию инфраструктуры данного вида транспорта. Рассматриваемый Кодекс призван выполнять функции этого массива. Отношения, возникающие в сфере деятельности внутреннего водного транспорта, многогранны, вследствие чего они и попадают в поле регулятивного воздействия норм различных отраслей права - КВВТ РФ содержит нормы гражданского и административного (наибольший удельный вес), экологического и иных отраслей права. В силу особенностей развития отраслей российского права у нас сложилось транспортное законодательство, к которому и относится настоящий Кодекс, но о транспортном праве как отрасли права (не законодательства - это разные социально-правовые явления), думается, нет пока оснований говорить. Поэтому КВВТ РФ, о чем уже упоминалось в предисловии, аккумулирует в себе нормы институтов различных отраслей права, направляя их регулирующее воздействие на деятельность субъектов права, когда они соприкасаются с таким технологическим комплексом, как внутренний водный транспорт. Назначение всей ст. 1 настоящего Кодекса - определение сферы его регулятивного воздействия, системы отношений, которые являются предметом (не следует отождествлять с предметом регулирования отрасли права!) его регулирования. В первом пункте обобщенно очерчен круг субъектов, отношения между которыми при осуществлении судоходства на внутренних водных путях попадают под юрисдикцию КВВТ РФ, а также констатировано, что КВВТ РФ устанавливает права, обязанности и ответственность данных субъектов. Здесь видно, в общих чертах, действие комментируемого Кодекса по кругу лиц: организации внутреннего водного транспорта, грузоотправители, грузополучатели, пассажиры - все они становятся участниками транспортных обязательств и иных отношений, когда используют инфраструктуру внутреннего водного транспорта. Действие норм Кодекса по кругу лиц означает, что его правила распространяются на всех физических и юридических лиц, являющихся субъектами соответствующих отношений на внутреннем водном транспорте. Здесь субъекты указаны предельно обобщенно - конкретнее они определяются исходя из той формы, в которой осуществляется использование инфраструктуры внутреннего водного транспорта. Например, под организациями внутреннего водного транспорта следует понимать прежде всего судовладельцев, но если вести речь о перевозках - на первый план выступает статус судовладельца именно как стороны в обязательствах по перевозке. По смыслу данного пункта к субъектам, попадающим в сферу нормативного воздействия комментируемого Кодекса, в соответствующих рамках относятся и органы государственной власти, например Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) или Федеральная служба по тарифам. Конечно статус, компетенция, предметы ведения и полномочий - все это регулируется положениями об этих органах, но применительно к внутреннему водному транспорту ряд вопросов их деятельности регулируется и КВВТ РФ (см. комментарий к ст. 19 настоящего Кодекса). К числу иных лиц, о которых говорит комментируемый пункт, будут относиться, например, диспашеры в случае общей аварии, лоцманы и лоцманские организации и иные субъекты - все они будут указаны в комментариях к соответствующим статьям. Что касается установления комментируемым Кодексом прав, обязанностей и ответственности данных субъектов, то следует указать, что эти права, обязанность и ответственность лишь часть их общего правового статуса, а именно определенный вид специального правового статуса, которым они начинают обладать, когда вступают в отношения, регулируемые КВВТ РФ. 2. Во втором пункте усматривается определение действия настоящего Кодекса в пространстве, а также специально указываются суда и иные плавучие объекты, эксплуатация которых осуществляется на внутренних водных путях РФ. Действие КВВТ РФ в пространстве здесь определено не так, как обычно - указанием территориальных пределов юрисдикции нормативного акта, а перечисляются лишь определенные части материального мира, называемые внутренними водными путями, портами, судами и гидротехническими сооружениями. Что касается юрисдикции КВВТ РФ в общем плане, то ее пределы очерчены Государственной границей РФ. Понятие внутренних водных путей дано в абзаце 2 ст. 3 Кодекса (см. комментарий), что касается судоходных гидротехнических сооружений (например, шлюзов), то они не нуждались в отдельном упоминании, так как функционально они представляют собой неотъемлемую часть самих путей - само собой, что положения Кодекса должны на них распространяться. Расширенный перечень гидротехнических сооружений (далее в тексте - ГТС) дан в Федеральном законе от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений". К таковым, в частности, относятся: плотины, здания электростанций, туннели, каналы, насосные станции, шлюзы, судоподъемники, дамбы, сооружения для защиты от наводнений и разрушений берегов водохранилищ и иные сооружения. Непосредственно судоходными ГТС являются шлюзы, судоподъемники, а также портовые гидротехнические сооружения. Но при этом некоторые нормы КВВТ РФ распространяются и на те ГТС, которые не являются судоходными. Например, согласно п. 4 ст. 10 комментируемого Кодекса, установка на береговой полосе каких-либо постоянных огней, направленных в сторону судовых ходов, за исключением навигационных огней, запрещается. Данная императивная норма распространяется и на деятельность по использованию несудоходных ГТС. 3. Регулирующее воздействие настоящего Кодекса направлено на отношения, возникающие в рамках использования инфраструктуры внутренних водных путей. Инфраструктура внутренних водных путей - это единый технологический комплекс, включающий в себя сами пути, а также порты, навигационные системы, гидротехнические сооружения - словом, все, за счет чего и осуществляется эксплуатация внутренних водных путей. В п. 2 комментируемой статьи указано, что действие норм комментируемого Кодекса распространяется на суда и иные плавучие объекты (например, плоты), эксплуатируемые на внутренних водных путях РФ. Следующий пункт исключает из сферы действия Кодекса военные корабли, пограничные корабли, военно-вспомогательные суда и другие суда, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и эксплуатируемые только в некоммерческих целях. К таким иным судам относятся, например, суда гидрографического флота, за исключением случаев, указанных в самом КВВТ РФ. Данные случаи рассмотрены далее (см., например, комментарий к ст. 123 КВВТ РФ. 4. Четвертый пункт ст. 1 Кодекса обладает спецификой в том смысле, что разграничивает сферы регулятивного воздействия КВВТ РФ и КТМ РФ в зависимости от навигационно-гидрографических условий плавания судов и безопасности судоходства. Навигационно-гидрографические условия указываются с помощью текстовых характеристик участков моря (реки) и берега с базирующимися на этих характеристиках рекомендациями для плавания, а также с помощью графического изображения (карты) соответствующего района судоходства. Обеспечение навигационно-гидрографических условий плавания является одной из основных составляющих обеспечения безопасности судоходства. В этом смысле применяется еще термин "навигационно-гидрографическое обеспечение" (НГО). Главная цель НГО заключается в изучении морей и внутренних водных путей для того, чтобы создавать новые и корректировать уже действующие рекомендации (пособия, руководства) для плавания и навигационные карты. Подробнее об НГО - в комментарии к гл. 2 настоящего Кодекса. Главный же смысл правила п. 4 комментируемой статьи заключается в том, что на тех участках внутренних водных путей, где навигационно-гидрографические условия плавания и обеспечения безопасности судоходства отвечают условиям морского режима судоходства (это имеет место, например, на участках некоторых северных рек), вместо соответствующих правил КВВТ РФ должны применяться требования и правила КТМ РФ. Формулировка "отношения, возникающие из безопасности плавания судов по условиям торгового мореплавания" отличается крайней степенью аморфности и неясности. Что значит "возникнуть из безопасности"? Предпочтительнее представляется формулировка "отношения, связанные с обеспечением безопасности судоходства". Правила КТМ РФ, которые будут подлежать применению на указанных участках внутренних водных путей - это прежде всего правила гл. 6 КТМ РФ "Морские лоцманы", правила ст. 53 КТМ РФ "Минимальном состав экипажа судна", гл. 20 КТМ РФ "Спасание судов и другого имущества", а также правила об общей аварии. Частично сюда относятся и правила о возмещении вреда при столкновении судов. Наиболее важные моменты применения таких норм КТМ РФ будут рассмотрены в комментариях к соответствующим статьям настоящего Кодекса. Статья 2. Законодательство в области внутреннего водного транспорта Российской Федерации Комментарий к статье 2 Отношения, возникающие в сфере деятельности на внутреннем водном транспорте, регулируются системой нормативно-правовых актов различных уровней. Правда, признак системности здесь просматривается не всегда, хотя значительных коллизий и нет, но некоторая рассогласованность встречается. Весь массив нормативных правовых актов, если рассматривать в их числе как непосредственно относящиеся к внутреннему водному транспорту, так и относящиеся к нему опосредованно, здесь перечислять бессмысленно. Во-первых, их больше сотни, во-вторых, в них очень часто вносятся изменения и дополнения и, в-третьих, существуют довольно удобные для целей ознакомления с их содержанием интерактивные ресурсы в СПС "Гарант" и "КонсультантПлюс", где можно ознакомиться и с изменениями в данном нормативном массиве. Если известны реквизиты конкретных нормативных правовых актов, их содержание можно найти в периодике, в частности в Собрании законодательства РФ и Собрании актов Президента РФ и Правительства РФ (САПП). Сказанное относится в наибольшей степени к подзаконным нормативно-правовым актам. По сути, данная статья содержит перечень видов источников законодательства о деятельности на внутреннем водном транспорте. Разумеется, термин "законодательство" здесь применяется в широком понимании, с включением в него и подзаконных актов. Источник здесь трактуется в собственно юридическом смысле (такие источники некоторые авторы в теории отождествляют с формами права), тогда как, допустим, материальные источники норм КВВТ РФ - это те экономические условия, наличие которых детерминировало принятие соответствующих норм. Здесь фактически идет речь именно об источниках законодательства, а не права, так как отрасль транспортного права у нас в окончательном виде пока не сложилась. Транспорт регулируется, как уже было указано, нормами различных отраслей и институтов права, среди которых превалируют нормы гражданского и административного права. Конституция РФ, являясь фундаментом и одновременно ядром всей системы права, содержит основополагающие положения, как прямо, так и опосредованно относящиеся к транспортной области. Например, ст. 71 Конституции РФ, устанавливающая разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов и относящая транспорт к ведению РФ. Содержатся в Конституции и основы права гражданского, которое весьма ощутимо заявляет о себе в деятельности транспорта. Нормы ГК РФ, имеющие непосредственное отношение к внутреннему водному транспорту, - это, в частности, правила о перевозках (гл. 40 ГК РФ), об аренде транспортных средств (параграф 3 гл. 34 ГК РФ), о возмещении вреда (гл. 59 ГК РФ), а также общие положения о сделках, сроках, обязательствах и многие другие нормы. Что касается самого КВВТ РФ, то уже говорилось о его комплексном характере. Среди иных федеральных законов, относящихся к деятельности на ВВТ, можно отнести упомянутый выше Федеральный закон "О безопасности гидротехнических сооружений". Вопросы платы за земельные участки, занимаемые организациями внутреннего водного транспорта, регулируются Земельным кодексом РФ. Среди нормативных правовых актов Правительства РФ можно назвать, например, Перечень внутренних водных путей РФ, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 19 декабря 2002 г. N 1800-Р. На Минтранс России, его структурные подразделения и подведомственные ему органы приходится наибольший удельный вес подзаконных актов в сфере внутреннего водного транспорта (далее в тексте - ВВТ). Например, Приказ Федеральной службы по надзору в сфере транспорта "Об утверждении Положения об Управлении государственного морского и речного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта" от 25 марта 2008 г. N ГК-302фс. Вообще, Кодекс содержит огромное число норм, отсылающих к подзаконным актам, что является благодатной почвой для ведомственного нормотворчества со всеми возможными, в том числе и негативными, последствиями этого. "Но такая ситуация продиктована сложившейся обстановкой в сфере использования внутреннего водного транспорта и самим его характером, требующего комплексного нормативного воздействия, - как сказал ранее В. Марков, гендиректор Северного речного пароходства, комментируя проект КВВТ РФ, - не исключается целесообразность конкретизации норм посредством издания подзаконных актов" <1>. Но все же, думается, не стоило так "дробить" транспортные ведомства центральной исполнительной власти. -------------------------------- <1> Комментарий В.Н. Маркова о проекте КВВТ взят на официальном сайте: barents.sanet.ru/stat1.htm. Что касается иерархии актов по их юридической силе, здесь сложностей нет: подзаконные акты не должны противоречить закону, закон - Конституции РФ, а среди подзаконных актов нормативные акты министерств и ведомств не должны противоречить актам Президента РФ и Правительства РФ. Только вот второе предложение комментируемой статьи сформулировано несколько неудачно - можно понять так, что только акты министерств и ведомств не должны противоречить Кодексу и иным федеральным законам, а актов Президента РФ и Правительства РФ это не касается. Лучше было бы данную формулировку оформить самостоятельным предложением - все подзаконные нормативные правовые акты не должны противоречить настоящему Кодексу и иным федеральным законам. Статья 3. Основные понятия Комментарий к статье 3 1. В данной статье законодатель раскрывает сущность основных понятий, которыми обозначаются элементы инфраструктуры ВВТ и некоторые виды деятельности на ВВТ. Кодекс специально не оговаривает, является ли данный перечень понятий исчерпывающим, но по смыслу и способу изложения можно полагать, что это так. Вместе с тем здесь отсутствуют некоторые понятия, которые не помешало бы раскрыть - например, понятия условий плавания, судового хода, безопасности судоходства. При этом такие понятия, как пассажир или, скажем, перевозчик, не особо нуждались в пояснениях - они общеизвестны. Дублировать или пересказывать иными словами раскрытие приведенных в данной статье понятий нет необходимости - они раскрыты достаточно ясно, следует лишь несколько уяснить смысл тех видов деятельности, которые законодатель объединил под термином "судоходство". Исходя из перечня видов этой деятельности, приведенного в абзаце 3 комментируемой статьи, понятием судоходства охватываются два вида деятельности - деятельность, непосредственно по эксплуатации судов и внутренних водных путей, и деятельность (сама эксплуатация), связанная с данной эксплуатацией опосредованно. К первому виду относятся непосредственно перевозки, буксировка судов и иных плавучих объектов, проведение путевых работ, спасательных операций, подъема затонувшего имущества, а также деятельность по обеспечению безопасности судоходства, куда включается навигационно-гидрографическое обеспечение и лоцманская или ледокольная проводка судов. Такие виды деятельности, как подводно-технические работы, мероприятия по охране водных объектов, защите их от загрязнения и засорения, мероприятия по осуществлению санитарного и иного контроля, относятся к судоходству опосредованно в том смысле, что не связаны непосредственно с обеспечением движения судов и эксплуатацией судов и ВВП - такая деятельность способствует первому виду деятельности, поэтому она не относится к самому судоходству как использованию судов на ВВП. Учебные, спортивные и культурные мероприятия тоже могут как непосредственно включать в себя эксплуатацию судов на ВВП, так и относиться к этому косвенно, например экскурсии с берега. Что касается научных исследований, то они могут вообще не относиться к движению судов и их иной эксплуатации, но они в любом случае связаны с эксплуатацией внутренних водных путей - на участках судового хода или за их пределами. Судовой ход - это часть водного пространства на внутреннем водном пути, пригодная для движения судов, обозначенная на местности и на карте (п. 2 Правил плавания по внутренним водным путям РФ). Смысл такого разграничения деятельности на внутренних водных путях в том, что вторая группа видов деятельности больше подвергается нормативному воздействию иных отраслей и институтов законодательства, не относящихся непосредственно к транспортному законодательству. 2. Остальные понятия, перечисленные в данной статье, не нуждаются в особых разъяснениях, тем не менее такие разъяснения будут иметь место в дальнейшем, в комментариях к соответствующим главам. В частности, понятие судовладельца подробно раскрыто в комментарии к главе об аренде судов (гл. 10 КВВТ РФ), понятия перевозчика и пассажира - в комментарии к гл. 11 и 13 КВВТ РФ. Просто в тех разделах комментария такое дополнительное раскрытие более удобно, так как позволяет наряду с более подробным уяснением понятия более интегрированно понять смысл и соответствующего вида отношений на внутреннем водном транспорте. Статья 4. Государственное регулирование в области внутреннего водного транспорта Комментарий к статье 4 1. Необходимость государственного регулирования в сфере внутреннего водного транспорта продиктована самим характером транспорта вообще, как целостной, но в то же время структурно сложной коммуникативной системы. Кроме того, на необходимости государственного регулирования сказывается и тот факт, что транспорт исторически не мог сформироваться (особенно это касается нашего общества с сильными традициями централизации в управлении транспортным звеном, корни которой кроются в длительном доминировании экстенсивного способа развития в экономике вообще) иначе как в форме довольно высокомонополизированной отрасли. Правила комментируемой статьи всецело относятся к нормативному массиву административного права - именно здесь стихия регулирования деятельности органов исполнительной власти. Для норм данной отрасли характерна высокая степень иерархичности, главный метод регулирования - императивный. КВВТ РФ в п. 1 настоящей статьи говорит о государственном регулировании, которое представляет собой комплекс мер, осуществляемых в правовых и организационных формах с целью придания отношениям на внутреннем водном транспорте требуемого уровня упорядоченности. Как уже указывалось, речь в ст. 4 идет об органах исполнительной власти. В связи с этим можно упомянуть, что данный элемент механизма государства осуществляет регулирование преимущественно путем управления. Между явлениями (а не понятиями, как это, увы, часто рассматривается, что приводит к юридико-понятийным химерам в правоведении) государственного регулирования и государственного управления существует функциональная взаимосвязь, смысл которой в том, что управление представляет собой одну из форм осуществления государственного регулирования, а цель управления, в конечном счете, сводится к регулятивному воздействию на управляемый объект. Здесь не позволяет объем осветить все точки зрения на соотношение данных социальных феноменов, но, думается, что приведенная выше сжатая (предельно сжатая) характеристика данного соотношения отвечает реальности. Ведь в конечном счете даже надзорная и контрольная деятельность преследуют именно цели регулирования. Главным координирующим органом исполнительной власти в сфере внутреннего водного транспорта является Минтранс России. Минтранс России, как это явствует из положения о нем, представляет собой федеральный орган исполнительной власти в области транспорта, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутреннего водного транспорта. Аналогичные функции он выполняет и в сфере остальных видов транспорта, а также геодезии и картографии. В ведении (не в структуре) Минтранса России находятся Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (далее в тексте также - Ространснадзор) и ряд федеральных агентств по видам транспорта, среди которых непосредственное отношение к внутреннему водному транспорту имеет Федеральное агентство морского и речного транспорта. В общих чертах Минтранс России: формирует и реализует государственную транспортную политику в сфере внутреннего водного транспорта; руководит деятельностью территориальных органов Минтранса России и подчиненных ему предприятий в сфере ВВТ; организует контроль за эксплуатацией внутренних водных путей; координирует взаимодействие ВВТ с иными видами транспорта; организует регистрацию судов внутреннего водного транспорта и деятельность по лицензированию видов деятельности на внутреннем водном транспорте. Иными словами, Минтранс России осуществляет базовые, основополагающие функции государственного управления на внутреннем водном транспорте. Минтранс России осуществляет свои функции в правовых и организационных формах, при этом взаимодействуя (п. 4 Положения о Минтрансе России) с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями. Функции и задачи более конкретизированного уровня на ВВТ осуществляет Федеральное агентство морского и речного транспорта, а также Ространснадзор в лице Управления государственного морского и речного надзора (подробнее см. комментарий к п. 4 настоящей статьи). В сфере внутреннего водного транспорта регулирование (но уже не управление) осуществляется и иными органами исполнительной власти. Функции данной группы органов не направлены на непосредственное регулирование транспортного комплекса, но призваны обеспечить его функционирование в полном соответствии со спецификой и состоянием остальных сфер жизни и функционирования институтов общества и государства, которые составляют предмет непосредственного регулятивно-управленческого воздействия органов, относящихся к данной группе. Это, в принципе, должно быть основополагающим в регулировании - отношения, нуждающиеся в регулятивном воздействии со стороны соответствующих органов власти, обладают признаком системности, вследствие чего системный характер должно носить и само регулирование, в противном случае разнобой в регулировании с необходимостью приведет к эскалации деструктивных тенденций в сферах регулирования. Иные органы исполнительной власти, принимающие участие в регулировании отношений на внутреннем водном транспорте, также имеют свои собственные сферы управленческого воздействия, а внутренний водный транспорт попадает в поле их действия опосредованно. Например, Минприроды России и его структурные подразделения разрабатывают и утверждают нормативы предельно допустимого вредного воздействия (ПДВ) на водную среду, которые обязательны к соблюдению всеми организациями внутреннего водного транспорта как водопользователями. Федеральное агентство геодезии и картографии имеет в ведении организации, которые на контрактной основе осуществляют гидрографические работы на внутренних водных путях. Основной центр тяжести регулирующего воздействия на местах несут бассейновые органы государственного управления на внутреннем водном транспорте (БОГУ на ВВТ), которых насчитывается 15. Помимо органов исполнительной власти некоторые функции по осуществлению регулирования могут возлагаться и на организации. Но организации не наделены правом непосредственно управлять внутренним водным транспортом, в основном они выполняют работы обеспечительного характера. Например, ФГУП "Гидрографическое предприятие" осуществляет навигационно-гидрографические работы на участках северных рек с морским режимом судоходства. Формы осуществления функций таких организаций - организационные. Их правовые акты носят в основном локальный характер. 2. Второй пункт комментируемой статьи устанавливает нормотворческую функцию Минтранса России. Данная функция представляет собой основное выражение правовой формы осуществления функций Минтранса России. Правовые акты Минтранса России, обозначенные в п. 2 настоящей статьи, носят нормативный характер - они распространяются на все внутренние водные пути, на всех лиц, деятельность которых связана с внутренним водным транспортом. То есть эти акты не персонифицированы, рассчитаны на неопределенное количество ситуаций, направлены на регулирование устойчивого массива общественных отношений - именно эти признаки в теории права являются отличающими нормативно-правовой акт от акта применения права <2>. Формы данных актов Минтранса России различны. Это могут быть правила, а также приказы. Например, Правила плавания по внутренним водным путям РФ утверждены Приказом Минтранса России от 14 октября 2002 г. N 129. Перечень видов деятельности, по которым Минтранс России принимает и утверждает нормативные акты, в данном пункте не является исчерпывающим, да он и излишен, так как Минтранс России принимает нормативные акты практически по всем видам деятельности на внутреннем водном транспорте и по использованию инфраструктуры ВВП. Публикуется содержание данных нормативно-правовых актов в специализированном издании - сборнике правил и тарифов внутреннего водного транспорта РФ, как указано в п. 3 настоящей статьи. Следует указать, что нормативно-правовые акты, касающиеся деятельности на ВВТ, принимают и иные органы исполнительной власти (рассмотренная выше вторая группа органов). Их перечень и содержание публикуются на сайтах этих органов, а также в Собрании законодательства РФ. -------------------------------- <2> Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2001. С. 380. Тема 16 "Формы права". Автор темы 16 - В.Л. Кулапов. 3. Не совсем ясно, почему законодатель разбил на два самостоятельных пункта положения о контроле со стороны Минтранса России и подведомственных ему структур видов деятельности на ВВТ и о надзоре за безопасностью гидротехнических сооружений. Единственная причина такой дифференциации норм усматривается в формах деятельности: в п. 4 идет речь о контроле, в п. 5 (про ГТС) - о надзоре. Эти два вида деятельности, хотя и схожи онтологически, но имеют несколько разные методы осуществления, а также разнятся по соотношению субъекта и объекта деятельности. Контрольная деятельность осуществляется, как правило, в отношении подведомственных или подчиненных структур. Смысл в том, что контрольная инстанция сама есть часть той единой системы, в отношении элементов которой она (инстанция) наделена контрольными полномочиями. Контролирующий орган может предписать об устранении нарушения со стороны подконтрольного субъекта, а может и сам принять меры к их устранению. В отличие от контроля надзор не предполагает никаких подведомственных отношений надзорного органа и поднадзорных структур. Именно поэтому прокурорский надзор - это именно надзор - не контроль. Надзорный орган может (вернее, обязан) требовать устранения соответствующих нарушений, он полномочен применять более действенные средства в случае их неустранения, но сам он не принимает участия в их устранении - он не должен этого делать, иначе надзорная функция будет давать сбои либо вообще будет сведена к нулю. Контролирующая функция Минтранса России, его структурных подразделений и некоторых подведомственных органов вытекает из самой функции управления транспортом - нельзя управлять не контролируя. В случае надзора надзорные функции должны специально оговариваться и детально регламентироваться. Также эта задача реализуется путем создания специальных надзорных органов в системе регулирования транспортного комплекса. Предметы контроля со стороны Минтранса России - соблюдение законодательства в области ВВТ, требования охраны человеческой жизни на ВВП, безопасность судоходных ГТС, состояние внутренних водных путей, экологическая безопасность при эксплуатации судов, государственная регистрация судов и прав на них, деятельность лоцманских организаций. За безопасностью портовых и судоходных ГТС Минтранс России осуществляет надзор. В подчинении Минтранса России находится специализированный контрольно-надзорный орган - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта - Ространснадзор, который иногда неверно обозначается в виде ФСНТ. В числе его основных функций: осуществление контроля и надзора за соблюдением транспортного законодательства (на практике в основном подзаконных актов), выдача лицензий, участие в расследовании происшествий на транспорте, издание правовых актов согласно своей компетенции. Тот факт, что Ространснадзор подчинен Минтрансу России, на первый взгляд хотя и несколько расходится со спецификой надзорной деятельности, но не противоречит ей. Просто здесь речь идет о строго функциональном надзоре - надзоре в строго определенной области - деятельности на определенных видах транспорта. Приказом Ространснадзора от 25 марта 2008 г. N ГК-302фс утверждено Положение об Управлении государственного морского и речного надзора Ространснадзора. Согласно п. 1 этого Положения, данное Управление (Госморречнадзор) структурным подразделением Ространснадзора и осуществляет контроль и надзор в сфере морского (включая спецпорты) и внутреннего водного транспорта. В составе Госморречнадзора действуют 13 территориальных управлений. В структуре Госморречнадзора есть соответствующие отделы, например: отдел надзора за мореплаванием и судоходством, отдел надзора за портовой деятельностью и судоходными гидротехническими сооружениями, отдел надзора за лицензированием, транспортировкой опасных грузов и регистрации судов, отдел надзора за портовой деятельностью и судоходными ГТС. Помимо рассмотренного Управления, в составе Ространснадзора есть и иные функциональные подразделения, например Управление правового и документационного обеспечения, на которое в числе прочих возлагается задача обеспечения соответствия нормативных актов Ространснадзора требованиям законодательства РФ. Но это неизбежность - возрастающая сложность управления требует иногда дифференциации управляющих структур. Само собой, что надзор за соблюдением требований федеральных законов на внутреннем водном транспорте осуществляет и прокуратура, применяя в соответствующих ситуациях такие средства прокурорского реагирования, как протест, представление, предостережение, требование об устранении нарушений. 4. Шестой пункт лишний раз дублирует норму ст. 2 Кодекса о том, что не должны нормативно-правовые акты, относящиеся к внутреннему водному транспорту, противоречить положениям КВВТ РФ - это уже было раскрыто в комментарии к ст. 2 Кодекса. 5. В настоящее время в рамках реформирования административной и бюджетной сфер предлагается дифференцировать управленческие и хозяйственные функции - это обозначено как реформирование системы управления ВВП. Предлагается разделить управление и хозяйственную деятельность в функционировании современных государственных бассейновых управлений водных путей и судоходства (ГБУВП и С). В частности, намечается за ГБУВП и С сохранить только хозяйственные функции, кроме того, предлагается сформировать ФГУП (предприятие) "Росводпуть", создав его филиалы в каждом бассейне для хозяйственной деятельности. Что касается управления, то предусматривается в целях совершенствования управления инфраструктурой ВВП, последовательного проведения методов транспортной логистики на базе ФГУ "Речная администрация Московского бассейна" сформировать "Российскую администрацию водных путей", которая и должна будет реализовывать административные, сугубо управленческие функции. Нельзя сейчас в полной мере прогнозировать степень эффективности подобных преобразований, но можно предполагать, что дифференциация данных функций позволит в части хозяйственной деятельности привлекать дополнительные поступления от предпринимателей в инфраструктуру ВВП. Что же касается управления, то, думается, что необходимо тщательно продумать статус такого новообразования в структуре управления ВВТ, разработав подробно все аспекты функционального взаимодействия этого органа с Минтрансом России. Главное, что должно быть достигнуто, - это то, что разделение функций управления и хозяйственных функций на ВВТ должно способствовать росту адекватности его интеграции в мировую транспортную систему и не подвергать риску обеспечение безопасности судоходства. Статья 5. Лицензирование отдельных видов деятельности на внутреннем водном транспорте Комментарий к статье 5 Эталон нормы с бланкетным способом изложения - содержится только каркас. Законодательство, о котором идет речь, - это прежде всего Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ, а также ряд подзаконных актов, в частности, Постановление Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 490 "О лицензировании отдельных видов деятельности на морском и внутреннем водном транспорте" и Постановление Правительства РФ от 18 июля 2008 г. N 544 "О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 2006 г. N 490". Согласно ст. 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", на внутреннем водном транспорте подлежат лицензированию следующие виды деятельности: перевозки внутренним водным транспортом грузов; перевозки внутренним водным транспортом пассажиров; погрузочно-разгрузочная деятельность на внутреннем водном транспорте. Это то, что непосредственно относится к ВВТ, но кроме данных видов деятельности подлежит лицензированию и деятельность, которая может быть связана с ВВТ опосредованно, как, например, экспедиционная деятельность, так как она осуществляется на всех видах транспорта. Есть виды деятельности, подлежащие обязательному лицензированию, которые еще дальше отстоят от непосредственной деятельности на ВВТ, например деятельность по обращению с опасными отходами, если они перевозятся внутренним водным транспортом, владелец отходов (не важно, какой стороной он является в перевозке) должен обладать лицензией на такую деятельность. То же относится и к остальным видам лицензируемой деятельности в случае ее "соприкосновения" с использованием ВВТ. Надзор и контроль за лицензированием деятельности на ВВТ осуществляет указанный выше отдел надзора за лицензированием в составе Госморречнадзора, он рассматривает документы и готовит проекты решений по предоставлению или отказу в предоставлении лицензий, он же ведет и реестр лицензий. Лицензия - это специальное разрешение, зафиксированное в установленной документарной форме, на осуществление конкретного вида деятельности на ВВТ при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий (зависят от вида деятельности), выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. К лицензируемым видам деятельности Закон относит такие виды, которые могут повлечь нанесение ущерба правам, свободам и законным интересам и здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию. А вот второй критерий, указанный в Законе, не совсем точен - деятельность должна отвечать тому признаку, что ее регулирование не может осуществляться иными методами, кроме лицензирования. Таких видов деятельности в мире вообще нет. Практически любая деятельность (разумеется, познанная сознанием в достаточных пределах) в потенциале предполагает наличие нескольких методов регулятивного воздействия - один единственный метод регулирования. Лицензирование - это один из методов регулирования, носящий превентивно-контролирующий характер, но не единственный метод. Общий порядок принятия решения о предоставлении лицензии определен в ст. 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности" - он в равной мере относится ко всем лицензирующим органам. Данный порядок состоит из следующих стадий - представление соискателем в лицензирующий орган необходимого пакета документов (заявление с указанием организационно-правовой формы, копии учредительных документов, копии документов о регистрации, копия свидетельства о постановке на учет в налоговом органе, документ об уплате лицензионного сбора, сведения о квалификации работников и иные), рассмотрение лицензирующим органом (в течение 45 дней) документов и вынесение решения о предоставлении лицензии либо об отказе в предоставлении лицензии. Решение в любом случае должно быть мотивированным. Соискатель вправе обжаловать отказ или бездействие лицензирующего органа в суд в порядке, определенном подразделом 3 раздела II ГПК РФ. Иногда можно встретить мнение о том, что перечень видов деятельности, подлежащих обязательному лицензированию, необоснованно "раздут". Следует не согласиться с подобным мнением - этот перечень даже несколько сжат. Например, в Законе нет в числе таких видов деятельности по техническому обслуживанию и ремонту судов внутреннего водного транспорта, а не помешало бы. Лицензирующий орган - Федеральная служба по надзору в сфере транспорта, о чем несколько подробнее будет указано далее, например в комментарии к ст. 66 настоящего Кодекса. Изменения, внесенные в Постановление Правительства РФ N 490 в июле 2008 г., касаются в основном детализации такого понятия, как "грубые нарушения лицензионных требований и условий". Например, грубым нарушением лицензионных требований и условий на ВВТ является нарушение, повлекшее: человеческие жертвы; причинение тяжкого вреда здоровью; причинение средней тяжести вреда здоровью не менее 5 человек; причинение вреда окружающей среде. Статья 6. Провозная плата Комментарий к статье 6 1. Регулирование внутреннего водного транспорта с необходимостью предполагает и установление тарифов на определенные услуги в сфере ВВТ. Неясно, почему статья озаглавлена как провозная плата. Речь идет об установлении тарифов не только в сфере услуг ВВТ как транспорта общего пользования, но и о буксировке и погрузочно-разгрузочной деятельности. Целесообразнее эту статью было бы озаглавить как "Общие вопросы установления, применения тарифов и провозной платы на внутреннем водном транспорте". Слово "тариф" происходит от названия древнего турецкого города, проход морских судов в прибрежных водах которого разрешался только при внесении определенной платы. На ВВТ тарифы зависят от вида услуг, от вида перевозки, расстояния перевозки, класса судна. Тарифы устанавливаются в виде фиксированных (предельных максимальных или минимальных) ценовых ставок тарифов. Эти ставки могут устанавливаться в виде абсолютных значений, а также путем индексации действующего уровня тарифов. Минимальная величина тарифов должна всегда обеспечивать покрытие расходов на оказываемые услуги с учетом их объема. Главный принцип государственного регулирования тарифов - раздельный учет доходов и расходов по видам деятельности субъекта регулирования (организации внутреннего водного транспорта). Главный метод - метод экономически обоснованных затрат. При тарифном регулировании погрузочно-разгрузочных работ тарифы могут устанавливаться в твердой сумме по тоннажу. Порядок установления и применения тарифов устанавливается в форме постановлений Правительства РФ, с полным содержанием которых можно ознакомится в Собрании актов Президента РФ и Правительства РФ, в Сборнике правил и тарифов внутреннего водного транспорта и иногда в СЗ РФ. В частности, Постановлением Правительства от 23 апреля 2008 г. N 293 утверждено Положение о государственном регулировании и контроле цен (тарифов, сборов) на услуги субъектов естественных монополий в транспортных терминалах, портах, аэропортах и услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей. В данном Положении детально регулируются порядок, принципы установления тарифов, а также порядок осуществления проверок деятельности регулируемых субъектов в данной области. В связи с введением в действие данного Положения утратило силу Постановление Правительства РФ от 1 марта 2004 г. N 116 "Об утверждении Положения об установлении и применении тарифов на погрузку и выгрузку грузов и связанные с ними услуги внутреннего водного транспорта". 2. Провозная плата (это цена в соответствующем договоре) устанавливается перевозчиками, а плата за буксировку - буксировщиками либо в соответствии с установленными тарифами, либо на основании соглашения сторон. В целях сбалансированности местных бюджетов (что влияет и на консолидированный) в случае выделения органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления дотаций на перевозки пассажиров и их багажа на маршрутах пригородных, местных и транзитных перевозок перевозчики обязаны согласовывать провозную плату с этими органами. |
Похожие:
 | Фз "Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации" (Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, n 11, ст.... |  | Статья Отношения, регулируемые Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации |
| Статья Отношения, регулируемые Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации | | Российской Федерации, 2001, n 11, ст. 1001, а также в целях обеспечения пожарной безопасности на судах внутреннего водного |
| Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07. 03. 2001 n 24-фз(ред от 23. 04. 2012) | | Федерального агентства морского и речного транспорта предоставления государственной услуги по выдаче разрешений на строительство... |
| Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 367-фз "О внесении изменений в Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации и... | | Статья Отношения, регулируемые Кодексом внутреннего водного транспорта Российской Федерации |
| Федерального закона от 7 марта 2001 г. №24 фз «Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации»1 (далее – кввт), подпунктом... | | В соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании" Правительство Российской Федерации постановляет |