      
ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
КОНФЛИКТ ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ, В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНИЗАЦИЙ:
ПРИЧИНЫ, ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ, УРЕГУЛИРОВАНИЕ
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ
Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации
А.Ф. НОЗДРАЧЕВ
Одобрено на заседании секции публичного права Ученого совета
Института законодательства и сравнительного правоведения
при Правительстве Российской Федерации
Рецензенты:
Колодкин Л.М. - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор Академии управления МВД России;
Хадисов Г.Х. - кандидат юридических наук, заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России.
Научно-вспомогательную работу по подготовке настоящего пособия выполнила О.Е. Стародубова.
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Глазырин Т.С., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП - гл. 5, гл. 6, список литературы;
Козлов Т.Л., кандидат юридических наук, проректор Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации - гл. 10;
Колосова Н.М., доктор юридических наук, главный научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП - гл. 7;
Ноздрачев А.Ф., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом административного законодательства и процесса ИЗиСП - предисловие, гл. 2, основные выводы и рекомендации;
Плюгина И.В., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник центра публично-правовых исследований ИЗиСП - гл. 8;
Путило Н.В., кандидат юридических наук, заведующий отделом социального законодательства ИЗиСП - гл. 9;
Севальнев В.В., кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела методологии противодействия коррупции ИЗиСП - гл. 11 (в соавторстве с А.М. Цириным);
Цирин А.М., кандидат юридических наук, заведующий отделом методологии противодействия коррупции ИЗиСП - гл. 1, гл. 3, гл. 11 (в соавторстве с В.В. Севальневым);
Цирина М.А., кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник отдела международного частного права ИЗиСП - гл. 4.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Проблема предотвращения и пресечения нарушений антикоррупционных обязанностей, запретов, ограничений прав, нарушений правил служебного поведения на государственной (муниципальной) службе является одной из наиболее острых на протяжении уже нескольких лет. Законодательным и практическим вопросам превентивного воздействия на причины и условия, которые способствуют возникновению указанных нарушений на государственной (муниципальной) службе, посвящаются парламентские слушания, правительственные заседания, ведомственные и межведомственные совещания, научные форумы и конференции и многочисленные научные исследования <1>.
--------------------------------
<1> Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации при участии Счетной палаты и поддержке Федерального Собрания Российской Федерации провел целый ряд широких обсуждений проблем противодействия коррупции в рамках научных форумов, конференций, круглых столов (и в других формах): первый Евразийский антикоррупционный форум (международная научная конференция) "Правовые инновации в противодействии коррупции" (30 - 31 мая 2012 г.); второй Евразийский антикоррупционный форум "Финансовые механизмы против коррупции: международные стандарты и национальные решения" (международная научная конференция) (Москва, 4 июня 2013 г.); третий Евразийский антикоррупционный форум "Современные стандарты и технологии противодействия коррупции" (ежегодная международная научно-практическая конференция) (24 - 25 апреля 2014 г.); четвертый Евразийский антикоррупционный форум "Предупреждение коррупции: новые подходы" (международная научно-практическая конференция) (23 - 24 апреля 2015 г.); пятый Евразийский антикоррупционный форум "Правопорядок и коррупция: современные вызовы" (международная научная конференция) (Москва, 20 - 21 апреля 2016 г.); круглый стол "Административная ответственность за незаконное вознаграждение от имени юридического лица: практика применения и пути совершенствования" (18 декабря 2014 г.); конференция "Современные подходы к противодействию коррупции: проблемы и тенденции" (4 декабря 2012 г.).
В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 3 декабря 2015 г. в очередной раз подчеркнуто: "Коррупция - препятствие для развития России". Вопросы противодействия коррупции и конфликта интересов волнуют все общество. Государство находится в постоянном поиске эффективных мер противодействия им.
"Сегодня чиновники, судьи, правоохранители, депутаты всех уровней обязаны представлять декларации о доходах и расходах, о наличии недвижимости и активов, в том числе зарубежных. Теперь раскрытию будет подлежать и информация о контрактах, подрядах, которые государственные и муниципальные служащие планируют заключать с фирмами своих родственников, друзей и близких лиц. Ситуация, в которой есть признаки личной заинтересованности, конфликта интересов, мгновенно попадет в зону повышенного внимания контролирующих и правоохранительных органов. И конечно, гражданского общества" <1>.
--------------------------------
<1> Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 3 декабря 2015 г. // Российская газета. 2015. N 275.
Мероприятия Национальных планов противодействия коррупции на 2014 - 2015 и на 2016 - 2017 гг. предполагают на основе анализа антикоррупционного законодательства и практики его применения активное осуществление актуальных научных разработок в сфере противодействия коррупции. Это требование относится, прежде всего, к обеспечению соблюдения государственными (муниципальными) служащими антикоррупционных ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов.
Национальный план противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы (подп. "е" п. 2) предусматривал проведение научных междисциплинарных исследований на основе законодательства Российской Федерации и практики его применения по широкому кругу вопросов, в том числе правовой природы нарушения запретов и ограничений, неисполнения антикоррупционных обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и о мерах юридической ответственности, применяемых в случае такого нарушения (неисполнения).
Проведение научных междисциплинарных исследований по вопросам противодействия коррупции предусмотрено и в Национальном плане противодействия коррупции на 2016 - 2017 годы (подп. "з" п. 1). Тематика исследований на предстоящие годы определена по следующим направлениям:
- природа коррупции и формы ее проявления в современном российском обществе;
- содержание конфликта интересов, его форм и способов урегулирования;
- контроль за расходами и обращение в доход государства имущества, в отношении которого не представлено сведений, подтверждающих его приобретение на законные доходы;
- деятельность подразделений федеральных государственных органов и органов субъектов Российской Федерации по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а также комиссий по координации работы по противодействию коррупции в субъектах Российской Федерации;
- влияние этических и нравственных норм на соблюдение запретов, ограничений и требований, установленных в целях противодействия коррупции, форм и способов реализации таких норм;
- повышение эффективности противодействия коррупции при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд;
- снижение уровня бытовой коррупции.
Комплекс правовых проблем, связанных с причинами и условиями нарушений государственными (муниципальными) служащими правил служебного поведения, их профилактикой и применением соответствующих правовых мер для разрешения инцидентов, охватывается понятием "конфликт интересов".
В самом общем плане конфликт интересов - это купля-продажа или другие формы эквивалентного обмена государственно-властных полномочий с целью получения материальных или других социально значимых благ. Во всех случаях конфликта интересов властные полномочия используются государственными (муниципальными) служащими в личных интересах. Глубина такого конфликта зависит не только от личных качеств государственных служащих, предопределяющих мотивацию корыстного поведения государственного служащего, но и от факторов, среди которых важными являются правовые, организационные и нравственные "пороки" на государственной (муниципальной) службе.
Конфликт интересов, как и коррупция в целом, порождаются в значительной степени несовершенством законодательства о государственной службе и "вялой" внутриведомственной правоприменительной практикой. Государственные (муниципальные) служащие и должностные лица не заинтересованы в разоблачении ситуаций конфликта интересов, ибо это чревато негативными последствиями не только для их личных интересов, но и для имиджа государственного (муниципального) органа. Демонстрация лояльности к руководителям и правонарушителям сулит только личные выгоды государственному (муниципальному) служащему.
Главное следствие конфликта интересов - снижение качества выполнения должностных функций, понижение значимости различных государственных и общественных сфер, игнорирование публичных интересов. Предупреждение конфликта интересов способствует качественному осуществлению государственных полномочий.
Конфликт интересов ставит под угрозу ценности института государственной (муниципальной) службы, поражая организационные, правовые и нравственные основы государства. При конфликте интересов:
- публичный интерес заменяется частными интересами;
- подрывается "правление закона" и требование законности;
- нарушаются принципы толерантности, равенства и прозрачности в пользу частных интересов государственных (муниципальных) служащих, обладающих секретным и привилегированным доступом к публичным ресурсам (материальным, финансовым, информационным и др.). Таким образом, конфликт интересов на государственной (муниципальной) службе неизбежно ведет к приватизации государства частными лицами.
В более корректной постановке это проблема соотношения юридических и нравственных требований к государственным (муниципальным) служащим, правил их служебного поведения и личных интересов государственных служащих. Она всегда была злободневной и особую остроту приобрела в современной государственно-служебной практике.
Настоящее научно-практическое пособие подготовлено в соответствии с п. 11 разд. 1 ч. 2 Государственного задания федерального государственного научно-исследовательского учреждения "Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации" на 2015 год и плановый период 2016 и 2017 годов, утвержденного Правительством Российской Федерации 30 декабря 2014 г. N 8961п-П17.
Работа подготовлена с учетом поручения Правительству Российской Федерации, предусмотренного в подп. "б" п. 2 Национального плана противодействия коррупции на 2014 - 2015 годы ("принять меры по недопущению конфликта интересов сотрудников и работников государственных корпораций (компаний) и организаций, созданных для обеспечения деятельности федеральных государственных органов").
Основные цели исследования:
- детальный анализ действующего законодательства в сфере государственной и муниципальной службы, а также в сфере противодействия коррупции, регламентирующего отношения, связанные с ситуациями конфликта интересов и их урегулирования;
- выявление пробелов в правовых положениях о конфликте интересов и недостатков в практике их применения;
- выработка предложений по совершенствованию правового механизма выявления и разрешения конфликта интересов.
С учетом поставленных целей исследования в пособии сочетаются два подхода к проблеме: теоретический и прикладной. Анализируется определение понятия "конфликт интересов" по законодательству и вопросы, связанные с нормативной формулировкой данного понятия. Анализируются имеющиеся определения данного понятия в научной литературе, и на этой основе предлагается авторский подход к его совершенствованию в целях создания предпосылок для повышения эффективности соответствующей правоприменительной деятельности.
И все же основное внимание авторами уделяется вопросам повышения эффективности практической деятельности государственных (муниципальных) органов по выявлению, предотвращению и пресечению конфликта интересов, ибо "даже безупречное законодательство имеет положительный эффект лишь в том случае, если оно последовательно и грамотно применяется" <1>.
--------------------------------
<1> Хабриева Т.Я. Коррупция право: доктринальные подходы к постановке проблемы (вместо введения) // Коррупция: природа, проявления, противодействие: Монография / Отв. ред. академик РАН Т.Я. Хабриева. М., 2012. С. 26.
В целях реализации идей практической направленности формулируются также предложения по модернизации законодательства и методического обеспечения механизма выявления и разрешения конфликта интересов.
Научно-практическое пособие подготовлено ведущими сотрудниками Института, являющимися специалистами в разных отраслях законодательства: административного, гражданского, уголовного и др., с участием ученых Академии Генеральной прокуратуры.
Данное издание одобрено и рекомендовано к опубликованию секцией "Публичное право" ученого совета Института 29 июня 2015 г. (протокол N 12).
Авторский коллектив полагает, что данное научно-практическое пособие будет способствовать совершенствованию механизма выявления и разрешения конфликта интересов в сфере государственной и муниципальной службы, а также окажется полезным для повышения эффективности организации деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов.
Научно-практическое пособие предназначено для государственных и муниципальных служащих, предпринимателей, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов учебных заведений юридического профиля, а также для лиц, интересующихся проблемами преодоления ситуаций конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, в деятельности организаций.
Глава 1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ КОРРУПЦИИ
Представители различных научных школ и специальностей, изучающие коррупцию, законодатели и специалисты-практики до настоящего времени не пришли к единому пониманию коррупции, ее форм, видов и содержания.
Все чаще в научных работах и в законодательстве отмечается, что юридическая трактовка коррупции больше не должна сводиться к описанию простой совокупности отдельных составов правонарушений. Однако дать правовую оценку коррупции как негативному социальному явлению не так просто, хотя попытки такие делались, в том числе и в самом первом Национальном плане противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы, утвержденном Президентом Российской Федерации в 2008 г. <1>.
--------------------------------
<1> Национальный план противодействия коррупции на 2010 - 2011 годы (утв. Президентом РФ от 31 июля 2008 г. N Пр-1568).
В результате этого наблюдается отсутствие консолидированного подхода на концептуальном и практическом уровнях к стратегии и тактике предупреждения коррупции.
Правоохранительные органы используют различные формы и методики анализа статистических данных, основанные на неодинаковых перечнях коррупционных деяний <1>, в связи с чем наблюдаются расхождения в перечнях коррупционных правонарушений, используемых Генеральной прокуратурой, Следственным комитетом, Судебным департаментом при Верховном Суде РФ и др. органами власти. В связи с этим целесообразно провести дополнительную унификацию перечней коррупционных преступлений, используемых правоохранительными органами. Это будет способствовать упорядочиванию статистической отчетности и ее использованию в целях более объективного анализа тенденций динамики количества выявляемых преступлений коррупционной направленности, что позволит более целенаправленно ориентировать правоохранительные органы на противодействие точно определенному кругу противоправных коррупционных деяний. Так, в России с 2002 по 2013 год за дачу взятки осуждено больше, чем за получение взятки. В последние годы до трети всех привлеченных к ответственности за коррупционные преступления осуждены за дачу взятки. Это требует определенного смещения акцента в профилактике коррупции, поскольку для многих взятка все еще остается формой благодарности.
--------------------------------
<1> См., например: перечень N 23 преступлений коррупционной направленности (указание Генпрокуратуры РФ, МВД России от 11 сентября 2013 г. N 387-11/2 "О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности").
Без понимания хотя бы базовых причин и условий коррупции невозможно выстроить адекватную систему ее профилактики. Необходимым элементом научного обеспечения противодействия коррупции должно стать приращение криминологического знания в области уяснения сущности современной коррупции, анализа ее причинности и детерминации, ее криминологических характеристик. Например, такое серьезное проявление коррупции, как злоупотребление влиянием на должностное лицо, в настоящее время не криминализировано не только в России, но и во многих других государствах.
В последние годы расширяются криминологические исследования. В то же время социолого-правовые исследования в данной области представляются недостаточными. Не менее важны работы в области социальной психологии, предусматривающие анализ установок и диспозиций населения в целом и различных социальных групп (поведения людей, представляющих отдельные профессии, отрасли) в отношении коррупции, в том числе в различных регионах страны.
В Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации есть хорошие традиции проведения исследований в области социологии права. Заложенная в них база позволяет создать корреляционную модель, на примере которой можно наглядно продемонстрировать влияние принимаемых государством мер на причины, условие и состояние коррупции. Такие исследования были характерны для советского периода, а сейчас незаслуженно забыты.
В любом случае остается проблема субъективности, присущая любым данным, полученным на основании опросов. Поэтому данные, полученные посредством социологических методов измерения коррупции, для получения адекватной картины должны дополняться результатами измерений с использованием других инструментов, таких как анализ криминальной статистики, анализ законодательства и институциональный анализ.
Общее количество зарегистрированных в России преступлений снижается на протяжении последних восьми лет. При этом темпы снижения зарегистрированных коррупционных преступлений значительно превышают темпы снижения преступности в целом (более чем в три раза).
Анализ статистических данных МВД России за 2012 - 2014 гг. (письмо от 23 декабря 2014 г. исх. N 3230) также позволяет констатировать тенденцию к снижению на 43% числа зарегистрированных преступлений коррупционной направленности (с 44674 фактов в 2012 г. до 25437 фактов - за 11 месяцев 2014 г.). Таким образом, за последние три года количество зарегистрированных преступлений коррупционной направленности снижается на 14% в год, что также подтверждается анализом данных других ведомств. Административных дел в отношении компаний, уличенных в коррупции, в 2014 г. было возбуждено всего 297 (впрочем, это на 43% больше, чем в 2013 г.) <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: URL: http://www.gosrf.ru/news/20902/.
В период с 2011 по 2013 г. можно наблюдать рост процента респондентов (с 27 до 39%), отметивших коррупцию как одну из главных проблем. Несмотря на это, результаты опроса, проводимого фондом "Общественное мнение", демонстрируют явное снижение, по мнению опрошенных, за последние годы, уровня коррупции в России ("высокий уровень": с 80 до 66%, "средний": с 11 до 20%). При этом респонденты отмечают положительную тенденцию изменения уровня коррупции ("уровень повышается": с 43 до 22%, "не изменяется": с 35 до 50%, "уменьшается": с 6 до 12%).
Масштабное исследование "бытовой" коррупции, проведенное Минэкономразвития России, содержит вывод о наличии тенденции к сокращению количества коррупционных сделок, которое, согласно проведенным расчетам, сократилось с 46 млн. в 2005 г. до 31 млн. в 2010 г.
Таким образом, статистические данные, исследования ведомств, публикации в СМИ и результаты опросов общественного мнения, с учетом отсутствия научно обоснованных методик их сопоставления, позволяют предположить наличие противоположных тенденций в оценке результатов борьбы с коррупцией и ее отражения в зеркале общественного мнения.
Потенциальные преступники стали лучше осознавать риски и пользоваться недостатками в существующем правовом регулировании, а если быть точнее - недостаточным раскрытием потенциала действующего законодательства. При этом фиксируется высокий уровень осведомленности лиц, совершающих преступления коррупционной направленности, о тактике, приемах и методах работы правоохранительных органов при документировании их противоправной деятельности. В качестве примеров можно привести использование договора на оказание консультационных услуг в качестве формы, прикрывающей многомиллионные хищения.
Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 420-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" были существенно ограничены возможности проведения оперативного эксперимента в целях выявления преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 290, ч. 2 ст. 291 УК РФ (они считаются преступлениями небольшой тяжести). Это в определенной мере ограничивает возможности оперативных подразделений. В ряде случаев сотрудники правоохранительных органов уклоняются от регистрации таких преступлений, не считая возможным ими заниматься в связи с отсутствием дальнейшей судебной перспективы. Ввиду малозначительности этих деяний суды весьма терпимо относятся к наказанию по таким делам. Незначительно используется инструментарий оперативно-разыскной работы для раскрытия этих преступлений.
Положения ч. 1 ст. 291.1 Уголовного кодекса Российской Федерации ограничивают уголовную ответственность за посредничество во взяточничестве лишь значительным размером, что снижает эффективность данной статьи. В соответствии с примечанием к ст. 290 УК РФ значительным размером признается сумма денег, стоимость ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, превышающая 25 тыс. руб. В случае если посредничество во взяточничестве осуществляется на меньшую сумму, посреднику удается избежать ответственности <1>. Вместе с тем такое "незначительное посредничество" - один из самых распространенных фактов коррупционного поведения.
--------------------------------
<1> См.: Хабриева Т.Я. Богаты и не рады // Российская газета. Интервью 25 декабря 2015 г. URL: http://www.rg.ru/2015/12/25/imushestvo.html.
В связи с созданием препятствий эффективному противодействию коррупционным преступлениям, а именно взяточничеству и коммерческому подкупу, предлагается обобщить опыт применения ст. 304 УК РФ о провокации последних. Возможно, применение данной статьи неэффективно и создает риск уголовной ответственности тех, кто проводит оперативно-разыскные мероприятия в целях изобличения коррупционеров, когда по тем или иным причинам не удалось получить или зафиксировать согласие последних на принятие предмета подкупа.
Указанные риски также могут быть снижены посредством установления особого порядка расследования коррупционных дел в отношении высокопоставленных должностных лиц, сокращающего возможности давления этих лиц на следствие. Устранение причин и условий коррупции декларируются в качестве приоритетных целей во многих национальных стратегиях борьбы с коррупцией. Но не многие правотворческие и правоприменительные практики дают ответы на вопросы, как сделать коррупцию экономически невыгодной, технически трудновыполнимой, сверхрисковой и, следовательно, непривлекательной.
Предметом посягательств коррупционных преступлений являются различные виды незаконных вознаграждений, которые в подавляющем большинстве случаев имеют материальный, имущественный характер (чаще всего это деньги, ценные бумаги, иное имущество). Законодательство многих стран предусматривает возможность конфискации имущества виновных в коррупции (Австралия, Великобритания, Канада, Молдова, США, Словения, Швейцария).
Однако решение проблемы конфискации имущества осложняется тем, что доходы от коррупции в современном мире часто вывозятся за рубеж, и перед государствами остро стоит задача возвращения похищенных активов из-за границы. Во многих случаях эта проблема оказывается нерешаемой.
В национальном законодательстве государства при вынесении судебного решения о конфискации имущества возникает проблема недостаточности доказательств того, что имущество связано с коррупционной деятельностью.
В странах англосаксонской правовой семьи, например в США, сторона, добивающаяся конфискации объекта недвижимости, должна доказать, что он был полностью приобретен на средства, полученные в результате коррупции. Часто это бывает невозможно сделать, так как деньги, полученные в результате коррупции, смешаны с другими, легитимными деньгами. Реакцией на данную проблему стало снижение стандарта доказывания, необходимого для конфискации активов.
Так, в Великобритании обвинению не нужно доказывать, что незаконно полученные деньги связаны с конкретным преступлением. Британские суды в настоящее время наделены гораздо более широкими полномочиями по конфискации доходов, полученных от преступного образа жизни (criminal lifestyle) вообще и от конкретного преступления.
Вместе с тем, как отмечают эксперты по возвращению активов Всемирного банка и УНП ООН, многие государства отказывают в сотрудничестве по экстрадиции и возвращению активов в том случае, если в запрашивающем государстве за преступление предусмотрено наказание, которое они считают слишком суровым.
Растет число запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции. Так, в Российской Федерации количество статей Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее - Закон о противодействии коррупции), устанавливающих ограничения, запреты и обязанности, налагаемые на соответствующие категории граждан, с 2008 г. возросло в три раза (с 5 до 15). Шестью федеральными законами в первоначальный текст было внесено порядка 47 поправок.
В основу системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, положены запреты, ограничения и обязанности, предусмотренные Законами о государственной гражданской службе и о противодействии коррупции. С 2008 г. происходит планомерное распространение системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, на иные категории лиц (лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, работников государственных компаний и корпораций, Центрального банка, Пенсионного фонда Российской Федерации, иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федеральных законов и др.).
Общие для всех категорий лиц запреты и ограничения устанавливаются Законом о противодействии коррупции, согласно которому иные запреты, ограничения и обязанности распространены на категории лиц с учетом их правового статуса.
Запреты, ограничения, обязанности государственного служащего не только образуют его общий административно-правовой статус, но и содержат базовый антикоррупционный стандарт, распространяемый на иные категории лиц.
Анализ запретов, ограничений, обязанностей, дозволений и требований к служебному поведению государственных служащих свидетельствует об отсутствии единых стандартов к их установлению и классификации. Одни и те же нормативные положения в разных законодательных и других нормативных правовых актах могут представляться как запреты, обязывания, ограничения либо как требования к служебному поведению. Нередки случаи дублирования указанных положений.
В отношении работников организаций запреты, ограничения и обязанности, установленные в целях противодействия коррупции, содержатся в Трудовом кодексе Российской Федерации (ст. ст. 349.1, 349.2 и др.). Особенностью примененной в ст. 349.2 юридической конструкции является отсылка к акту подзаконного уровня (Постановление Правительства Российской Федерации от 5 июля 2013 г. N 568) при разрешении вопроса о распространении на отдельные категории граждан ограничений, запретов и обязанностей, установленных Законом о противодействии коррупции и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции.
Таким образом, ранее установленная в отношении государственных и муниципальных служащих система антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей охватывает новые категории лиц, активно укрепляясь в нормах отраслевого законодательства, а также в кодексах этики. Значительный объем антикоррупционных запретов и ограничений установлен для сотрудников медицинских организаций и работников в сфере образования, а также в других сферах. При этом по сравнению с запретительными методами правового регулирования позитивным, стимулирующим правомерное поведение механизмам уделяется недостаточное внимание.
В качестве примеров использования норм-стимулов можно привести подходы, отраженные в Национальном плане противодействия коррупции на 2014 - 2015 гг., в том числе в тех поручениях, которые были адресованы Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.
В частности, подп. "е" п. 2 указанного Национального плана предусматривает исследование вопроса об освобождении юридического лица от административной ответственности, предусмотренной ст. 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в случае оказания органом управления юридического лица содействия в выявлении факта правонарушения. По результатам проведенного исследования было предложено дополнить ст. 19.28 КоАП примечанием, предусматривающим освобождение юридического лица от административной ответственности в случае, если:
а) органы управления юридического лица активно способствовали раскрытию и (или) расследованию деяния, совершенного заинтересованным физическим лицом;
б) имело место вымогательство денег, ценных бумаг, иного имущества, оказания услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав со стороны должностного лица;
в) после факта передачи, предложения или обещания заинтересованным физическим лицом должностному лицу денег, ценных бумаг, иного имущества, оказания услуг имущественного характера, предоставление имущественных прав, орган управления юридического лица добровольно сообщил о даче взятки органу, имеющему право возбудить уголовное дело или дело об административном правонарушении.
Кроме того, уже сейчас судья при рассмотрении дела об административном правонарушении, предусмотренном даже ч. 3 ст. 19.28 КоАП РФ, руководствуясь правовой позицией Конституционного Суда РФ, вправе с учетом смягчающих обстоятельств, сведений об имущественном и финансовом положении юридического лица назначить административное наказание в размере меньше 100 тыс. руб. (штраф плюс конфискация).
При этом недопустимой является ситуация, при которой бы нормы-стимулы использовались в качестве оснований уклонения от ответственности за коррупционные правонарушения. На это, в частности, ориентирует нас Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июня 2014 г. N 1308-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "приоритет" на нарушение конституционных прав и свобод частью 1 статьи 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях". В частности, Суд установил, что юридическое лицо было привлечено к ответственности не за передачу его работниками, участвующими в оперативных мероприятиях по выявлению коррупционных правонарушений, денежных средств должностному лицу, а за ранее совершенные коррупционные действия. Поэтому обращение в правоохранительные органы по одному из эпизодов коррупционной деятельности не освобождает юридическое лицо от ответственности за предыдущие эпизоды.
Другим примером использования нормы-стимула, имеющим прямое отношение к предупреждению коррупции, является инициатива по установлению вознаграждения для лиц, сообщающих о фактах коррупции.
Следует отметить, что проработка вопроса об усилении правовой защиты лиц, сообщающих о фактах коррупции, также является одним из основных направлений научных исследований, предусмотренных п. 2 п. "е" Национального плана противодействия коррупции на 2014 - 2015 гг.
Проведенные в данном направлении исследования позволили выявить следующие проблемы:
1) отсутствие реальной заинтересованности граждан, государственных и муниципальных служащих, работников федеральных фондов, государственных корпораций и компаний, иных организаций в придании огласки проявлениям коррупции;
2) соблюдение принципов обоснованности и добросовестности заявления о факте коррупции;
3) сложность квалификации лицом, не являющимся специалистом, того или иного деяния в качестве коррупционного;
4) боязнь мести/запугивания со стороны обличаемых в рамках распространения информации о фактах коррупции лиц;
5) возможность нанесения фактом предоставления информации о фактах коррупции ущерба, превышающего пользу от раскрытия такой информации;
6) специфическое отношение окружающих к лицам, сообщающим информацию о фактах коррупции (эти лица рискуют стать изгоями в коллективе, получив мету доносчика, стукача, осведомителя).
Если в одних государствах каналы получения информации о коррупции делаются максимально открытыми (например, система "красных телефонов" в США), то в других государствах эти информационные каналы, напротив, делаются более закрытыми именно в целях обеспечения защиты лиц, сообщивших соответствующие сведения.
В связи с этими факторами применение механизма стимулирования в отношении лица, сообщившего о фактах коррупции, в Российской действительности будет иметь больше компенсационный характер. Это позволит избегнуть неблагоприятных последствий, например мести со стороны работодателя в виде лишения бонусов и незаконного увольнения с работы.
Надо заметить, что в настоящее время Минтруд России внес в Правительство РФ на рассмотрение законопроект по вопросу о правовой защите лиц, сообщающих о фактах коррупции, разработанный в том числе и с учетом позиции Института. Он предусматривает образование специального фонда, из которого лицам, сообщающим о фактах коррупции, будет выплачиваться 5 - 15% от предотвращенного ущерба, но не более 3 млн. руб.
Тезис о том, что потенциал применения норм, стимулирующих правомерное поведение (как позитивных, так и негативных), серьезно недооценен, наглядно на практике доказывает ситуация, связанная с выплатой штрафов по крупным коррупционным делам.
В частности, на третьем Евразийском антикоррупционном форуме отмечалось, что большинство лиц, совершивших коррупционные преступления, "приговорены к значительным по размерам штрафам, которые преступники не платят, находя всевозможные нормативные лазейки".
Штрафные санкции в сотни миллионов рублей очень часто невозможно исполнить, что подтверждают и данные судебной статистики: ранее возмещение штрафов происходило в размере 1% назначенных судами сумм. Однако в судебной практике был найден выход через рассмотрение вопроса о замене штрафной ответственности на реальное лишение свободы. Это позволило существенно поднять статистику по взыскиваемым штрафам и стимулировало преступников к скорейшей выплате (сначала до 16%, а затем и до 23%).
Многомиллионные коррупционные злоупотребления со стороны руководства и сотрудников частных компаний, как правило, представляются менее опасными, чем подкуп государственных чиновников. Но они могут представлять не меньшую социальную опасность, особенно в крупных компаниях.
Опасны и не столь значительные коррупционные злоупотребления, поскольку они размывают устои честного, добросовестного социально ориентированного предпринимательства. Сказанное объясняет, почему в развитии законодательства многих государств усиливается тенденция к расширению оснований привлечения к ответственности за коррупционные деяния в частной сфере.
Этой цели служит, например, принцип фидуциарности, согласно которому работник, занимающий должность в частной компании, не может получать какое-либо вознаграждение сверх того, что ему выплачивает работодатель. В частности, в п. 3 ст. 53 ГК РФ включены положения, обязывающие органы юридического лица "действовать в интересах представляемого им юридического лица добросовестно и разумно".
В настоящее время в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен законопроект об уголовной ответственности юридических лиц, подготовленный во взаимодействии со Следственным комитетом Российской Федерации.
В государствах, законодательство которых базируется на континентальной правовой традиции, концепция уголовной ответственности юридических лиц вступает в противоречие с требованиями национального законодательства и традиционными уголовно-правовыми доктринами виновной ответственности.
Национальное законодательство многих зарубежных государств основывается на других принципах:
1) автономия воли юридического лица при совершении им преступления (воля юридического лица реализуется органами его управления);
2) самостоятельная уголовная правосубъектность организаций (способность подлежать уголовной ответственности);
3) принцип отождествления (организация является "продолжением личности" (alter ego) ее учредителя (участника) и т.д.).
В России обязательным условием привлечения к уголовной ответственности является вина, понимаемая как психическое отношение лица к совершенному им деянию. Вины в традиционном уголовно-правовом смысле у юридических лиц нет, поэтому к ответственности за совершенные преступные деяния привлекают физических лиц.
Кроме того, преступления как причиняющего ущерб действия или бездействия юридическое лицо совершить не может. Соответственно, для введения уголовной ответственности юридических лиц требуется пересмотр системы принципов, оснований и условий привлечения к такой ответственности, а также решение других, более частных проблем, в том числе:
- вопроса об определении физического лица (директор, бухгалтер, учредитель и т.д.), чьи действия будут обусловливать причастность юридического лица к коррупционному преступлению;
- вопроса о последствиях уголовной ответственности юридических лиц для владельцев акций и долей уставного капитала, не причастных к совершению коррупционных деяний.
Следует отметить, что внесенный законопроект предусматривает значительную концентрацию полномочий следственных органов, что вызывает опасения, что юридические лица станут более уязвимыми с точки зрения применения к ним дополнительных санкций и обеспечительных мер, что может иметь коррупциогенный характер.
Кроме того, законопроект содержит проектную ст. 75.1, предусматривающую освобождение от уголовной ответственности физического лица в связи с осуждением юридического лица, что создает риск сокрытия противоправных действий под корпоративной вуалью с последующим уходом от ответственности.
В настоящее время состояние системы профилактики преступлений оценивается как критическое, далеко не в полной мере отвечающее сложившейся криминальной обстановке. В результате оказался недопустимо ослабленным профилактический потенциал государства, всего общества, обозначилась опасность дезорганизации социального контроля над преступностью. Односторонние и крайние подходы в борьбе с коррупцией зачастую ведут в тупик.
Для устранения причин и условий коррупционных преступлений необходимо проведение предупредительных мер как общего, так и специального характера. К общим мерам следует отнести социально-экономические и культурно-воспитательные мероприятия. В плане общей превенции коррупционной преступности необходимо исключить использование коррупции как средства становления и укрепления новых общественных отношений, не допустив институционализации коррупции.
Общая превенция коррупции предполагает предупреждение совершения преступления под воздействием уголовно-правового запрета. Представляется, что в отечественном законодательстве эти меры до конца не обеспечиваются. Например, система кратных штрафов оказывает большее превентивное воздействие на лиц, берущих редко взятки в значительном либо в крупном и особо крупном размерах, однако она практически бессильна против лиц, берущих взятки в гораздо меньшем размере, но на регулярной основе.
В связи с этим вполне логичным видится подход, указанный в Федеральном законе от 8 марта 2015 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты", предусмотревшем возможность назначения штрафа в размере до 1 млн. руб. по ч. 1 ст. 290 УК РФ (получение взятки). Безусловно, это способствует общей превенции и позволит более эффективно противодействовать таким преступлениям. Представляется, что данный подход должен быть апробирован применительно к остальным составам коррупционных преступлений.
Меры общей превенции требуют значительных материальных ресурсов, в том числе для продвижения пропагандистской деятельности, поэтому с позиций эффективности данные меры являются перспективными, но и одновременно затратными. Например, для реализации таких антикоррупционных технологий, как антикоррупционная экспертиза, требуется привлечение значительных материальных, кадровых и финансовых ресурсов.
В условиях беспрецедентной множественности норм и правовых актов, неопределенности правовых предписаний, дублирования правовых норм и их противоречивости у субъектов права зачастую отсутствует правильное представление о том, как должна применяться та или иная норма и как она реально действует. Невозможность уяснить смысл закона и разобраться в постоянно меняющихся нормативных предписаниях приводит к отчужденности от права, что способствует распространению коррупции.
В 2008 году Национальный план противодействия коррупции определил "совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации" как меру по профилактике коррупции, подлежащую законодательному закреплению. В том же году Законом о противодействии коррупции антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (далее - АЭ НПА) и их проектов была определена как одна из мер по профилактике коррупции.
В 2009 году Федеральным законом от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" основные требования к содержанию и проведению АЭ НПА были установлены законодательно. В соответствии с ними Правительством Российской Федерации в 2010 г. установлены действующие правила и методика проведения АЭ НПА.
Однако несмотря на то, что АЭ НПА уже несколько лет применяется как официально признанный и нормативно регулируемый инструмент профилактики коррупции, необходимость повышения эффективности такой экспертизы уже общепризнана. Совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности прямо предусмотрено действующей Национальной стратегией противодействия коррупции.
Частная превенция коррупции означает профилактику (предупреждение) совершения новых преступных акций лицами, уже совершившими коррупционные преступления. Элементом такой превенции является прорабатываемый Минтрудом России реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия. Представляется, что аналогичные реестры могут быть установлены и в частной сфере, например, в отношении организаций, допускающих проявления коррупции и хищения при выполнении государственных и муниципальных заказов.
Представляется, что особый акцент в плане общей превенции коррупции должен быть сделан на общесистемных мерах предупреждения коррупции. К общесистемным мерам можно отнести, например, мероприятия административной реформы, проводимой в России в 2005 - 2010 гг., позитивный, хотя и отложенный эффект от которых наблюдается по сей день.
Внедрение административных регламентов, деперсонализация взаимодействия граждан и должностных лиц, оказывающих государственные услуги, повышение доступности и комфортности получения данных услуг, предоставление государственных услуг на базе многофункциональных центров, расширение электронного документооборота, внедрение антикоррупционной экспертизы, снижение административных барьеров и другие меры создают благоприятный фон для снижения уровня коррупции как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.
Вместе с тем вопрос о разумном балансе и эффективности запретительных, карательных и стимулирующих мер остается открытым для обсуждения.
|
