Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве российской федерации
Скачать 2.19 Mb.
|
| Документ предоставлен КонсультантПлюс ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ УЧАСТИЕ ИНСТИТУТОВ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЕ ПОСОБИЕ Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии сравнительного права Ю.А. ТИХОМИРОВ INSTITUTE OF LEGISLATION AND COMPARATIVE LAW UNDER THE GOVERNMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION PARTICIPATION OF CIVIL SOCIETY INSTITUTES IN COMBATING CORRUPTION RESEARCH AND PRACTICAL MANUAL Chief editor Doctor of law, professor, Revered scientist of Russian Federation, Corresponding member of International Comparative Law Academy Y.A. TIKHOMIROV Одобрено на заседании секции "Публичное право" Ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Approved at session of "Public law" section of Scientific council of The Institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ Едкова Т.А., младший научный сотрудник отдела административного законодательства и процесса ИЗиСП. Иванюк О.А., старший научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП. Сороко А.В., директор Департамента государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации. Тихомиров Ю.А., главный научный сотрудник Центра публично-правовых исследований ИЗиСП, координатор фундаментальных научных исследований, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, член-корреспондент Международной академии сравнительного права. Черепанова Е.В., старший научный сотрудник отдела правовых проблем противодействия коррупции ИЗиСП, кандидат юридических наук. Чернобель Г.Т., ведущий научный сотрудник отдела теории законодательства ИЗиСП, кандидат юридических наук. Чертков А.Н., ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук. COLLECTIVE OF AUTHORS Edkova T.A., junior researcher of administrative law and process department of ILCL. Ivaniuk O.A., senior researcher of department of legislative theory ILCL, candidate of legal science. Soroko A.V., director of the Department of public service and personnel of the Russian Federation. Tikhomirov Y.A., major researcher of centre of public legal research ILCL, coordinator of fundamental research, doctor of law, professor, Revered scientist of the Russian Federation, Corresponding member of International Comparative Law Academy - foreword. Cherepanova E.V., senior researcher of department of legal issues in counteracting corruption ILCL, candidate of legal science. Chernobel G.T., leading researcher of department of legislative theory ILCL, candidate of legal science. Chertkov A.N., leading researcher of department of constitutional law ILCL, doctor of law. Рецензенты: Зырянов С.М. - доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник ИЗиСП, профессор кафедры административного права Московского университета МВД России. Плюгина И.В. - кандидат юридических наук, и.о. ведущего научного сотрудника Центра публично-правовых исследований ИЗиСП. Reviewers: Zyrianov S.M. - Doctor of law, leading researcher of ILCL, professor of administrative law department of Moscow university of Russian Ministry of Interior. Pliugina I.V. - candidate of legal science, a.a. leading researcher of centre of public legal research ILCL. ПРЕДИСЛОВИЕ Противодействие и преодоление коррупции - стратегическая задача нашей страны. Ее решение способствует успешному социально-экономическому развитию, укреплению государства и правопорядка. Многое в этом направлении сделано - разработаны программы антикоррупционной деятельности, приняты новые законодательные акты и внесены изменения в действующее законодательство, активизировали работу государственные и муниципальные органы. Однако гражданское общество в целом пока еще слабо участвует в этом процессе. В связи с этим подготовка книги по данной теме представляется необходимой для пополнения арсенала работ в этой области. В научно-практическом пособии показаны пути формирования общественного механизма для преодоления коррупции, действующие и формируемые институты общества, трудности в их деятельности. Анализ роли права в данной сфере потребовал усиления акцента на изменение правосознания и формирование активного правомерного поведения. Рассмотрен комплекс используемых правовых средств. В пособии обобщен нормативный и фактический материал, имеющий отношение к теме, обоснованы предложения и рекомендации, полезные для общественной практики. Пособие рассчитано на широкий круг читателей, и прежде всего на работников государственных и муниципальных органов, членов общественных объединений, бизнес-структур, на представителей научно-педагогического сообщества. Глава 1. ОБЩЕСТВО: МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ § 1. Использование антикоррупционного потенциала гражданского общества Развитие каждой страны связано с формированием и использованием государственных и общественных институтов, с правовым регулированием. Без этого нельзя обеспечить ее устойчивость и развитие, права и интересы граждан. Но нормальное позитивное состояние общества нарушается разными отклонениями, в т.ч. нарушениями законности. Возникают сбои в работе публичных учреждений и экономических организаций, в оказании населению услуг, в охране правопорядка. Отсюда протесты, социальные волнения и открытые выступления против власти. Наиболее острые социальные противоречия и трудности возникают в связи с массовыми коррупционными действиями. Коррупция в России и других странах стала реальной угрозой обществу. Поэтому понимание ее природы, причин и видов стало актуальной задачей. Российское государство принимает комплексные программы противодействия коррупции. Ученые исследуют данное явление <1>. У граждан формируется нетерпимое отношение к коррупции, а публичные институты вводят "защитные механизмы". Это вполне объяснимо. -------------------------------- <1> См.: Коррупция: природа, проявления, противодействие / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юриспруденция, 2012; Кабанов П.А., Райнов Г.Ю., Чирков Д.К. Политическая коррупция в условиях реформирования российской государственности на рубеже веков. М.: Дружба народов, 2008. Правовой нигилизм - один из источников коррупции. Показательны итоги систематических опросов общественного мнения, проводимых ВЦИОМ, ИСР и другими структурами. В обобщенном виде уровень соблюдения законов не превышает в среднем 20 - 25%. Показательно отношение к законодательному органу страны. Так, по данным опроса в марте 2013 г., одобрение деятельности Совета Федерации - 39%, Государственной Думы - 50%. Сигнал тревоги! Государство - мощный фактор общественной жизни <1>, но многие государства почувствовали системную угрозу своему развитию. И это вполне объяснимо, поскольку государство есть публичная организация общества для управления его общими делами на основе права. Такое определение конкретизируется в конституциях государств с помощью характеристик их конституционных признаков. Применительно к России речь идет о демократическом федеративном правовом социальном государстве с республиканской формой правления (ст. 1, 7 Конституции РФ). К сожалению, до сих пор в трактовке государства преобладает элементный подход. А это приводило и приводит к преувеличенной оценке роли одного элемента - публичной власти, недооценке других элементов и, естественно, к утрате их системных связей и взаимных влияний. -------------------------------- <1> Тихомиров Ю.А. Государство. М.: Норма, 2013. Подчеркнем: государство как сложнейшая социальная система состоит из нескольких элементов. Это граждане (народ, нация, население), публичная (государственная) власть, территория и ее границы, функции и государственные ресурсы (налоги, бюджет, собственность), установление правового порядка, это официальное представительство в мировом сообществе. Каждый элемент представляет собой своего рода подсистему со своими составными частями. Связи же между элементами устойчивые и подвижные, и их забвение чревато государственными ошибками. Эти ошибки обнаруживаются в ходе развития государства, когда накапливаются изменения и меняются построение и компетенция государственных институтов, политические курсы и режимы. Совершаются государственные перевороты. Проводятся реформы... А коррупция живет и разрушает каждый элемент государства. Коррупция наносит удар по конституционной модели государства, подрывая его политические и социально-экономические устои, гарантии прав и свобод человека. В обществе падает его престиж, равно как и всей правовой системы. Бурный рост законодательства и его обновление не сопровождаются адекватным объемом правоприменения, и люди привыкают к нарушениям законности, в том числе и коррупционным. Коррупция ослабляет все государственные институты - парламентские, управленческие и судебные, деформирует избирательные кампании и отношение граждан к публичной власти. Деформируется правосознание людей. Снижение качества государственного управления пагубно отражается на выполнении государственных функций в экономической и социальной сферах. Граждане и бизнес недовольны оказанием услуг. Коррупция как социальная болезнь общества приводит - прямо или косвенно - к вовлечению в ее сети многих граждан. Порождаются своего рода "коррупционные цепи", где все связаны между собой передачей "коррупционной эстафеты", - вымогательство, взятки, корыстное использование правил, выгода как мотив деятельности и т.п. Разрыв цепи зависит не только от организаций, органов и иных структур, но прежде всего от коренного изменения ценностей, мотивов и поведения людей. Таков "сигнал тревоги" и путь к излечению. В гражданском обществе все более отчетливо осознается опасность коррупции, борьба с которой не является задачей только публичных органов. Медленно, но неуклонно в обществе формируется механизм противодействия коррупции, основанный на высоком гражданском сознании и ответственности. Речь идет о понимании и использовании прав как регулятора общественных отношений с учетом публичных и частных интересов, о преодолении деформации сознания и поведения, формировании правовой культуры и стимулов, мотивов правомерного поведения, об активизации общественных институтов, о развитии форм антикоррупционной саморегуляции. Все это должно происходить не в отрыве от действий государства, а в тесном взаимодействии с ним. Консолидации усилий гражданского общества в борьбе с коррупцией служат добровольно создаваемые общественные институты. Их условно можно разделить на несколько групп: а) политические партии; б) профессиональные союзы; в) отраслевые ассоциации работников; г) саморегулируемые организации; д) творческие союзы; е) институты гражданской инициативы; ж) ситуационно-протестные институты; з) религиозные организации. Эти и другие структуры имеют свой статус, в рамках которого они призваны формировать гражданское правосознание своих членов и участников, способствуя тем самым предотвращению коррупционных факторов. Не все, однако, выполняют эти задачи. Остальные безмолвствуют, и на их сайтах почти невозможно найти по этому поводу какую-либо публичную информацию. Пожалуй, лишь институты в экономической сфере более активны в этой сфере. В этом плане полезны практические выводы о деятельности бизнеса <1>. Приведем некоторые из них. -------------------------------- <1> Роль предпринимательских структур в противодействии коррупции / Е.И. Спектор, Н.Г. Семилютина, Н.Г. Доронина; Отв. ред. Н.Г. Семилютина, Е.И. Спектор. М., 2012. С. 176 - 177. Принятие кодексов корпоративного управления направлено на минимизацию негативных последствий противоречия между собственниками (учредителями, инвесторами) и управляющими организациями. Целью подобных кодексов является описание правил поведения, которым должно следовать руководство корпоративных организаций, чтобы избежать обвинений во внутрикорпоративной коррупции. Написание и принятие подобных кодексов - внутреннее дело каждой корпоративной организации. По своей природе подобный кодекс является внутренним документом организации подобно должностным инструкциям, внутреннему распорядку и т.н. внутренним документам. Однако с учетом того, что чаще всего принципы корпоративного управления едины по своей сути, возможна разработка типовых документов, которые могут быть положены в основу кодекса, принятого в отдельной организации. Необходима экстраполяция положений кодексов корпоративного управления (с учетом специфики соответствующего вида организации) как на организации, работающие в различных областях предпринимательской деятельности, например организации ЖКХ, строительные организации, предприятия розничной торговли и т.п., так и на некоммерческие организации. Разработка таких кодексов необходима для обеспечения прозрачности функционирования различных разновидностей юридических лиц. Наличие же кодексов может учитываться, например, при распределении государственных заказов, предоставлении кредитов, государственных гарантий и т.п. Особенностью современного периода развития является определенная переоценка воззрений на роль государства и возможные формы его участия в экономической жизни общества. Для преодоления кризисных явлений первого десятилетия XXI в. оказалось необходимым задействование государства. В силу исторических причин для России характерна значительная доля участия государства в экономических структурах. Для понимания реального состояния общества и предрасположенности отдельных граждан к коррупционным действиям и, соответственно, готовности им противостоять важно отметить разные тенденции. Наряду с тенденцией усиления взаимодействия граждан в общепринятых рамках, и особенно вне институтов, налицо тенденция раздробления интересов и атомизации членов общества. А это препятствует формированию уважения принципов верховенства права и правового государства и своеобразному единению людей как правового сообщества. И в этом можно убедиться на основе Доклада о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2012 г., опубликованного на сайте Общественной палаты. Отмечаются новые тенденции в развитии гражданского общества России. После декабрьских митингов 2011 года изменилась общественная повестка дня. Масштабы протестных митингов свидетельствуют о возросшем потенциале гражданской активности, о необходимости перемен в общественно-политическом устройстве страны. Вместе с тем развитие митинговой активности в течение года показало как силу массового протеста, так и его слабость. В российском обществе формируются массовые слои, ориентированные на рациональные модели социального действия и индивидуальный выбор ценностей, на основе которых строятся их жизненные стратегии. Наблюдается повышение роли этической компоненты в оценке деятельности государства и его институтов. Идет сложный процесс, который в значительной мере предопределяет турбулентный характер тенденций в гражданском обществе. Альтернативы переходных процессов: либо рост противоречий между активизирующимися слоями и группами и косными социальными институтами, неадекватными представлениям и требованиям активных слоев, либо интеграция активных групп в реформированную социальную институциональную среду. Укрепилась прослойка граждан, добившихся экономической самостоятельности и относительной независимости от власти. Активные группы мало сплочены, практически парализованы своими устоявшимися связями с государством и не готовы рисковать этими отношениями. Более того, прошедшие митинги и демонстрации, актуализировавшие в обществе опасения относительно устойчивости государственного порядка, существенно снизили симпатии гражданского общества к тем группам, которые выступают за радикальные изменения существующего порядка. Упрочились ориентации на эволюционные преобразования институтов, возрос запрос на проведение реформ, адекватных интересам активных граждан, возросла, пусть еще и не отрефлексированная, поддержка демократического порядка. В сложившихся общественных условиях вполне реальной остается перспектива эрозии и постепенной деградации всей системы институтов. Во-первых, растущая активность групп, объединенных на основе общности ценностей, не получает желаемой символической и реальной поддержки власти, наталкивается на блокаду активности со стороны бенефициаров административного ресурса. При таком сценарии активность перерождается в оппортунистическое поведение или тотальную пассивность. В результате институциональная среда лишается, с одной стороны, рационального и заинтересованного критика своих недостатков, с другой - активного участника назревших институциональных реформ. В результате этих процессов складывается новая конфигурация противников и сторонников демократического порядка. Формула "демократического порядка" является ценностным консенсусом как для граждан, ориентированных на ценности либерализма и демократии, так и для социальных групп, ориентированных на стабильность и демократию. Как видно, потребности в активизации роли институтов гражданского общества весьма ощутимы. Но дело нельзя сводить к "автономизации" усилий людей только в рамках этих институтов. Политическая организация общества при всем ее несовершенстве предполагает взаимодействие государственных институтов и общественных институтов. Антикоррупционный потенциал общества увеличивается не за счет снижения объема государственной деятельности. Напротив, стабильное сотрудничество государственных и общественных институтов способствует эффективности потенциала общества в целом и уменьшению коррупционной зоны. Поэтому принципиальное значение имеет Концепция взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 г., одобренная решением Президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции 25 сентября 2012 г. Ее реализации способствуют консолидация всех слоев общества в борьбе с коррупцией и повышение активности граждан. Государственные и общественные институты, учреждения образования, культуры и науки получили стабильные ориентиры своей многообразной деятельности. Извлечение из Концепции дано в Приложении N 1. В этом можно было убедиться в итоге исследования в 2012 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения темы "Взаимодействие институтов гражданского общества с государственными и муниципальными органами в сфере противодействия коррупции". В октябре 2012 г. научный отчет был одобрен на заседании секции "Публичное право" ученого совета института. |
Похожие:
 | «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» | | «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации» |
| Института законодательства о труде и социальном обеспечении Института законодательства и сравнительного правоведения (далее Институт),... |  | Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... |
| Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... | | Шмонин А. В., доктор юридических наук, профессор кафедры управления органами расследования преступлений Академии управления мвд российской... |
| Работа выполнена в отделе международного частного права Федерального государственного научно-исследовательского учреждения «Институт... | | Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве... |
| Д 503. 001. 01 при Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения... | | Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации |