Гришина Майя Владимировна, член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
Новеллы избирательного законодательства
и практика их применения в единый день голосования 14 сентября 2014 года. Взаимодействие избирательных комиссий и политических партий при выдвижении и регистрации кандидатов
Уважаемые коллеги, здравствуйте! От своего имени и от имени Центральной избирательной комиссии благодарю вас за проведенный единый день голосования в Новосибирской области четко, в соответствии с законом, без большого количества каких-либо подтвердившихся нарушений. Надо сказать, что Центральная избирательная комиссия в настоящее время завершает работу, связанную с составлением так называемой «Зеленой книги» обращений по разным регионам. Мне приятно сказать, что Новосибирская область далеко не лидер в этой «Зеленой книге».
Сегодняшнее выступление я бы построила таким образом, чтобы использовать свой визит к вам для разговора о будущей избирательной кампании. Хотя, казалось бы, что до нее еще далеко, но как минимум в общении с руководством избирательной комиссии и представителями органов государственной власти я вижу, что все уже в заботах о будущем едином дне голосования. Почему? Хотя бы по тому, что законодатель установил достаточно ранний срок для установления схемы одномандатных или многомандатных избирательных округов.
Я обращаюсь в первую очередь к штатным работникам территориальных избирательных комиссий. В Центральной избирательной комиссии приветствуется возложение полномочий избирательных комиссий муниципальных образований и окружных избирательных комиссий на территориальные избирательные комиссии, особенно в случаях, когда территориальные избирательные комиссии работают на штатной основе, как это практически происходит в Новосибирской области. Хотелось бы выразить благодарность органам власти, которые предусмотрели финансирование комиссий, потому что в Российской Федерации только 30% субъектов, которые имеют достаточно прочную профессиональную основу в территориях. Выступление свое буду обращать к вам, коллеги, как к комиссиям, которые будут организовывать предстоящие выборы. Мы поговорим и о вопросах регистрации кандидатов, списков кандидатов (в некоторых случаях у вас предусматривается смешанная система), о вопросах, связанных с проверкой подписей, ну и, конечно, о вопросах, связанных с организацией работы участковых комиссий.
Уважаемые коллеги, останавливаясь на вопросах непосредственно работы с кандидатами, избирательными объединениями, хочу обратить ваше внимание на то, что перед единым днем голосования 14 сентября текущего года ЦИКом была проведена значительная работа по систематизации проблем, связанных с вопросами выдвижения и регистрацией кандидатов. 11 июня 2014 года были утверждены методические рекомендации по вопросам, связанным с выдвижением и регистрацией кандидатов. На сайте Центральной избирательной комиссии этот документ есть, я думаю, что есть смысл комиссиям, готовясь к организации выборов, его изучить. И надо сказать, что те проблемы, которые были подняты в этих методических рекомендациях, так или иначе проявлялись в ходе прошедшей избирательной кампании.
Итак, основные положения этого методического документа.
В плане организации работы комиссии, которая будет принимать документы от кандидатов и избирательных объединений – установление четкого графика работы. Если комиссия работает на штатной основе, то в рабочие дни прием обязателен, но и нужен график работы в выходные дни, причем это подкреплено всей практикой, особенно в дни, когда завершается прием документов на выдвижение и регистрацию.
В методических рекомендациях уделили значительное внимание такому документу, как справка о приеме документов от политической партии или от кандидата. Форма этой справки приложена к методическим рекомендациям. По нашему наблюдению за реализацией методических рекомендаций, комиссии, организующие выборы, в частности избирательные комиссии Новосибирской области, издавали свои образцы этого документа с учетом наших рекомендаций.
В чем смысл наших рекомендаций? В том, чтобы каждый документ был отражен в этой справке, поименован с точным указанием количества листов. Если принимаются документы для заверения списка кандидатов, то в справке отражаются все документы в отношении каждого кандидата. Я изучила закон о выборах в органы местного самоуправления Новосибирской области, у вас предусмотрено, что выдвижение кандидатов избирательными объединениями по одномандатным и многомандатным округам происходит списком, то есть, даже если у вас только мажоритарная система, предстоит прием документов на заверение списка и, соответственно, также необходимо будет выдавать справку о приеме документов.
В методических рекомендациях значительное внимание уделено вопросу уведомления комиссии, организующей выборы, со стороны избирательного объединения о проведении мероприятия по выдвижению кандидатов или списков кандидатов. Уведомление – это такое больное место, особенно для новых партий, не являющихся парламентскими. Частые случаи, когда партии уведомляют комиссию о проведении мероприятия по выдвижению в городе Москве, где физически присутствовать представителю соответствующей комиссии невозможно. В таких случаях, например, в городе Новосибирске, к нам обращалась избирательная комиссия муниципального образования и наши представители ЦИК обеспечивали присутствие на мероприятии. Конечно, я не могу гарантировать во всех случаях присутствие представителей Центральной избирательной комиссии, но ситуацию можно обсудить и проговорить, каким образом обеспечить функцию, связанную с контролем за проведением мероприятия партии или ее регионального отделения о выдвижении кандидата или списка кандидатов.
Закон требует от кандидата на этапе выдвижения личной явки в избирательную комиссию. Это наверно справедливо, если речь идет о кандидате, выдвинутом по мажоритарному округу или по единому округу, комиссия должна убедиться в «невиртуальности» кандидата. На самом деле такое заочное выдвижение вызывает вопросы, в том числе и в отношении согласия кандидата баллотироваться. Относительно кандидатов от партий предусмотрено представление документов на выдвижение уполномоченным представителем, здесь уже партия несет ответственность за то, что есть такой человек, которого выдвигают.
Здесь же мы рассматривали вопрос о том, какого содержания должно быть заявление о согласии баллотироваться. Нами предложена и рекомендована форма заявления о согласии баллотироваться.
Возникает несколько спорных вопросов.
Во-первых, в каком виде представляется заявление – в письменном или машинописном виде. Пришли к выводу, что требовать в обязательном порядке написать все от руки мы не можем, кроме того, ЦИК готовит сервис по изготовлению заявления о согласии баллотироваться (речь ведется о выборах депутатов Государственной Думы) путем заполнения специальной программы, которую мы будем распространять среди политических партий, она также будет доступна и самовыдвиженцам. Иными словами, текст может быть машинописным, кроме подписи, даты внесения подписи и мы обязательно рекомендуем писать кандидату полностью от руки фамилию, имя, отчество. Это такой компромисс между вопросами, связанными с фальшивостью заявления о согласии баллотироваться и сложностью написать от руки достаточно большой текст без ошибок.
Ещё один вопрос – кому должно быть адресовано заявление о согласии баллотироваться? Мы полагаем, что правильно вверху указывать ту избирательную комиссию, куда это заявление подается. Кому дает согласие кандидат баллотироваться? Мы пришли к выводу, что в данной ситуации это некое публичное согласие, которое адресовано неопределенному кругу лиц. Предложили форму – «даю согласие баллотироваться кандидатом на должность» либо «в порядке самовыдвижения», либо «от политической партии». То есть, не кому даю согласие, а просто даю согласие, как некое публичное обязательство. Такую унифицированную форму мы предлагаем распространять, она меньше вызывает вопросов. Были и судебные споры вплоть до того, что не в ту комиссию кандидат обратился, не тому дал согласие и т. д.
Дата заявления о согласии баллотироваться. Большой вопрос – до мероприятия по выдвижению кандидата или после? В наших рекомендациях записано, что заявление может быть датировано с момента начала избирательной кампании и до представления документов в избирательную комиссию. Дата ни каким образом не привязана ни к мероприятию по выдвижению кандидата, ни к представлению документов в избирательную комиссию.
Главное, на что обращено внимание в этих методических рекомендациях, на то, какой пакет документов необходимо сдать кандидату. Отсутствие любого документа является основанием для отказа в заверении списка и отказа в регистрации кандидата. Ряд комиссий не принимали документы на замену у партий до заверения списка. Позиция ЦИК такова, что если к заверению представлены документы и выявлен какой-то недостаток, уже на этом этапе можно партии предложить заменить документ или партия может это сделать по собственной инициативе.
В закон внесены изменения, в соответствии с которыми, отсутствие некоторых документов не является основанием для предъявления претензий к партии, кандидат может донести документы позднее. Например, документ, подтверждающий сведения об образовании, о месте работы и т. д.
Также обращаю ваше внимание на то, что закон потребовал от Центральной избирательной комиссии издания документа, в котором определены страницы паспорта гражданина, копии которых представляются в избирательную комиссию, поскольку возникали вопросы полностью копировать паспорт или частично. Закон говорит, что ЦИК решает это своим подзаконным нормативным актом. 4 июня 2014 года Центральная избирательная комиссия приняла постановление, в котором сказано, что обязательно копируется 2, 3, 5, 18, 19 страницы, и если есть сведения о супруге и детях, то 14, 15, 16, 17 страницы.
Заглядывая в будущее, хотела бы сказать, что Правительство Российской Федерации рассматривает серьезный проект, связанный с заменой паспорта электронным удостоверением личности гражданина. Это будет совершенно новая тема для нас, но пока законопроект в окончательном виде еще не внесен. ЦИК возражает относительно того, чтобы сведения об адресе и месте жительства в документе в графическом виде отсутствовали. Посмотрим, как данный проект будет продвигаться, в любом случае электронное удостоверение личности или ID карта рано или поздно появится.
Вызывает дискуссию вопрос о представлении сведений об образовании кандидата. Центральная избирательная комиссия издала разъяснение от 11 июня 2014 года по некоторым вопросам проверки достоверности сведений об образовании кандидата. Суть этого документа в том, что указание сведений об образовании, исходя из внесенных в закон об основных гарантиях поправок, не требует указания уровня образования. Соответственно, если у гражданина отсутствует профессиональное образование, он вообще не указывает никакие сведения, а если есть профессиональное образование, то указывается наименование учебного заведения и номер документа об образовании.
Я остановилась на позициях, которые мы предусматривали перед единым днем голосования 14 сентября, приведу несколько примеров, как они были реализованы на практике. Вопрос по графику работы: не все комиссии, особенно муниципального уровня, и которые не имеют штата, установили графики работы, эти случаи разбирались с участием правоохранительных органов.
Были случаи, когда избирательные комиссии не уведомлялись о проведении партийных мероприятий, ряд жалоб у нас был от партий на отказ в заверении списков, в связи с неуведомлением комиссий о проведении мероприятий по выдвижению кандидатов. Мы разбирались и, в случае если такое уведомление никаким образом не зафиксировано, то партиям действительно отказывали в заверении списка. Здесь необходимо работать с партиями по разъяснению норм закона.
Учитывая, что по мажоритарным округам документы подаются от партии списком, отмечу проблему, возникшую в связи, в том числе, с неточностью в избирательном законе относительно подачи заявления о согласии баллотироваться. То есть кандидат, выдвинутый партией списком по мажоритарным округам, подает заявление о согласии баллотироваться в партию, а партия приносит их в организующую выборы комиссию, затем комиссия, организующая выборы, сама, после заверения списка, направляет документы в окружную комиссию, если таковая есть как нижестоящая. Но, если она является и окружной, то, конечно же, направлять заявление никуда не надо. Были случаи, когда суды первой инстанции посчитали, что кандидат должен подавать еще одно заявление о согласии баллотироваться, что никаким образом из закона не вытекает. Суды второй инстанции поправляли суды районного уровня. Это происходило в том числе и из-за неточностей в федеральном законодательстве, которые, я надеюсь, к следующему избирательному циклу будут устранены. Работа по мониторингу правоприменительной практики в Центральной избирательной комиссии практически завершена, и мы сейчас находимся на этапе формулирования определенных предложений.
Очень важный вопрос о замене документа, оформленного ненадлежащим образом. Обращаю ваше внимание на постановление Центральной избирательной комиссии о рассмотрении жалобы по данному вопросу от 13 августа 2014 года № 245/1519-6. Кандидату было предложено заменить ненадлежащим образом оформленный документ, но он не смог его заменить в двухдневный срок до того момента, когда будет рассмотрен вопрос о его регистрации. Но решение об отказе в регистрации комиссия приняла, не дожидаясь истечения десятидневного срока. В частности, в данном случае, гражданин не мог представить копию трудовой книжки своевременно потому, что головная организация, где находится трудовая книжка, в Москве, а он трудится в Санкт-Петербурге. Поэтому копия трудовой книжки пришла чуть позже, но в пределах десятидневного срока для рассмотрения вопроса о регистрации. В данной ситуации ЦИК отменил решение избирательной комиссии города Санкт-Петербурга и предложил зарегистрировать кандидата потому, что эта копия в надлежащее время уже появилась в комиссии.
Теперь о теме указания сведений о судимости кандидата. Новации в законодательстве внесли изменения в нашу практику. Оказалось, что выявлять имевшиеся когда-либо судимости – это задача весьма сложная как для правоохранительных органов, так и для избирательных комиссий. Мы не только должны узнать о судимости, указать о ней или принять решение о снятии кандидата, об отказе в регистрации, но до того переквалифицировать или квалифицировать заново это преступление, поскольку Уголовный кодекс по соответствующей статье мог измениться. Здесь пока у нас практика не отработана. Мы столкнулись со следующей проблемой, например, ГИЦ МВД дает справку о том, что кандидат был осужден по ст. 158 ч. 1 УК РФ – тяжкое преступление. Осужден был десять лет назад. Таким образом, были основания считать, что у гражданина нет пассивного избирательного права. Однако в Уголовном кодексе Российской Федерации, в действующей редакции, ст. 158 ч. 1 переквалифицирована на преступление средней тяжести. Соответственно, гражданин не лишен пассивного избирательного права. Таким образом, у нас на руках справка МВД о тяжком преступлении и наше решение о переквалификации данного преступления на преступление средней тяжести. С такой проблемой каждый из вас может столкнуться, когда начнет проверять сведения о судимостях кандидатов. Здесь без серьезной методической работы не обойтись, Центральная избирательная комиссия такую задачу по разработке методических рекомендаций по данному вопросу поставила.
Соглашением с МВД предусмотрено, что так называемую переквалификацию осуществляет МВД, но на практике представители ГИЦа решение таких вопросов на себя берут.
Второй пример. Кандидат указал сведения о судимости не в первом пакете документов, а принес этот документ позже, но до решения вопроса о его регистрации. И соответственно, в данной ситуации ЦИК занял позицию, что здесь можно применить пункт 1.1 статьи 38 закона об основных гарантиях о том, что кандидат может заменять документы, ненадлежащим образом оформленные. В данной ситуации в заявлении о согласии баллотироваться первоначально не были указаны сведения о судимости, а через два дня кандидат вспомнил о том, что у него есть судимость и заменил заявление о согласии баллотироваться в те сроки, которые предусмотрены законом, и ЦИК решил, что он должен быть зарегистрирован. Я обращаю ваше внимание на постановление ЦИК от 29 августа 2014 года № 239/1531-6: в данной ситуации мы основывались на том, что к моменту принятия постановления уже было несколько решений судов, также применявших в аналогичной ситуации пункт 1.1 статьи 38 о возможности замены документа. Таким образом, если до установленного срока кандидат уточняет заявление о согласии баллотироваться и при этом, естественно, та судимость, которая у него есть, не ограничивает его пассивное избирательное право, то оснований для отказа в регистрации нет. Это правовая позиция ЦИК, выраженная в выше упомянутом постановлении.
Еще один момент, с которым мы столкнулись – гражданин указал номер статьи, но не указал часть статьи. Статья 2 Закона об основных гарантиях говорит о том, что сведения о судимости – это наименование и номер статьи без частей. Таким образом, кандидат имеет право не указывать часть статьи Уголовного кодекса, по которой он был осужден.
В информационном материале указываются сведения о судимости с отметкой о снятии или погашении, а в избирательном бюллетене такой отметки нет. Это вызывало нарекание, но требование законодателя исходило из того, что данная информация займет много места в бюллетене. В связи с этим были даны рекомендации: в бюллетене указывать относительно неснятой и непогашенной судимости – «имеется судимость», а относительно снятой или погашенной – «имелась судимость».
Относительно сбора подписей, есть несколько позиций.
Во-первых. Если выводы эксперта при проверке подписей носят вероятностный характер, то есть согласно заключению эксперта «подпись вероятно выполнена иным лицом», то данная подпись не может быть признана недостоверной. Форма экспертного заключения утверждена, она предполагает исследования исходя из так называемых «цепочек», кто с этим сталкивался, знает как выявляются подделки в подписных листах. В любом случае, еще раз повторю, вывод эксперта о вероятностном характере подделки подписи с записью «недостаточно материала для анализа» не является основанием для признания подписи недостоверной. Это также отражено в постановлении ЦИК от 6 августа 2014 года. Возникал вопрос, могут ли вышестоящие комиссии повторно проверять подписи, которые проверили нижестоящие комиссии. Здесь надо четко сказать, вышестоящие комиссии проверить могут, но, только в пределах подписей, подлежавших ранее проверке. То есть, если проверялся весь массив подписных листов, то вышестоящая комиссия может перепроверить весь массив, если была выборочная проверка, то соответственно проверка осуществляется только в пределах определенного количества подписей.
Были выявлены случаи сбора подписей избирателей членами участковых избирательных комиссий. которые выявились путем работы с задачей «Кадры» ГАС «Выборы», где учтены все члены участковых комиссий. Вероятно, эта ситуация возникла в связи с тем, что участковые избирательные комиссии перешли на пятилетний срок полномочий, и если раньше партийные активисты могли сначала собирать подписи, а затем войти в состав участковой избирательной комиссии, то теперь если гражданин является членом УИК, то подписи он собирать не имеет права, равно как и вести предвыборную агитацию.
Несколько слов о досрочном голосовании. Этот институт введен по решению Конституционного Суда Российской Федерации, он обеспечивает избирательные права граждан, но злоупотреблять этим институтом, конечно, недопустимо, о чем мы говорили, в том числе, и в прошедшей избирательной кампании. На настоящий момент есть несколько вопросов.
Во-первых. Перечень уважительных причин, по которым избиратель имеет право проголосовать досрочно, должен ли он быть открытым или закрытым? На мой взгляд, перечень не может быть закрытым. Я обращала внимание, что в заявлениях о досрочном голосовании указывался отъезд в город Новосибирск, если говорить о районах области. На мой взгляд, должна быть причина – не просто отъезд, а отпуск, командировка, режим трудовой и учебной деятельности и т.д. Участковые комиссии должны разъяснять избирателям, что такое уважительная причина. Но бывают и иные уважительные причины, самая распространенная, когда бабушка будет сидеть с внуками. Это не трудовая деятельность, но, тем не менее, многие признают эту причину уважительной.
Во-вторых, график работы по проведению досрочного голосования. Законом установлено, что досрочное голосование проводится не менее четырех часов в день в рабочие дни в вечернее время (после 16 часов) и в выходные дни. Но закон не запрещает устанавливать время работы по досрочному голосованию и в утренние часы, но после 16 часов дежурство обязательно.
Следующий вопрос связан с организацией вскрытия конвертов с бюллетенями досрочно проголосовавших избирателей. На прошедших выборах половина регионов у нас вскрывала конверты и опускала в ящики для голосования до 8 часов, а другая половина регионов – после 8 часов. Жалобы приходили в Центральную избирательную комиссию о том, что задерживалось открытие помещения для голосования. Моя позиция заключается в том, что с точки зрения действующего закона, нам позволяют вскрывать конверты с бюллетенями досрочно проголосовавших избирателей до 8 часов. Я вам предлагаю вернуться к оценке этой правовой нормы в преддверии выборов, поскольку есть непонимание, и мы взяли это на заметку в плане уточнения данной нормы в законодательстве. В любом случае, если будет уточнено, что процедуру вскрытия конвертов можно будет провести до 8 часов, нам надо будет решать вопрос по соответствующей настройке КОИБов.
Кстати, есть предложения вообще перестроить работу с бюллетенями досрочно проголосовавших избирателей, включая вскрытие конвертов, после окончания времени голосования. Варианты всякие возможны, не зря мы с вами на прошедших выборах получили такую богатую практику. Давайте генерировать идеи, это все в наших руках. Кроме нас, организаторов выборов, четкое и дельное предложение никто дать не сможет.
При анализе законов субъектов Российской Федерации выявилась проблема – несоответствие формул контрольных соотношений данных протоколов избирательных комиссий, которое, конечно, необходимо устранить, внести в закон необходимые изменения. ЦИК также работает над данной проблемой и держит этот вопрос на контроле.
Возможно, вам избиратели будут задавать вопросы относительно графы «Против всех» в избирательном бюллетене, которая вводится на муниципальных выборах с 1 января 2015 года, но с определенной оговоркой, что закон субъекта Российской Федерации может не предусматривать эту графу. Федеральный закон говорит, что эта графа может вводиться не на всех уровнях выборов, а только на муниципальном. На федеральном уровне мы точно ее не увидим, а вот на муниципальных выборах законом субъекта может быть это предусмотрено.
Но и завершая свое выступление, я отмечу, что огромная нагрузка при совмещении выборов ложится на участковые избирательные комиссии. Опыт проведения прошедшей избирательной кампании, в частности показал, что методические материалы для участковых комиссий должны готовиться комбинированными. Если участковая комиссия проводит выборы двух, трех уровней, то должен быть один рабочий блокнот на все выборы. Это наша рекомендация. Я вас призываю при учебе участковых избирательных комиссий раскрывать тему таким образом, чтобы речь шла не только о выборах в Законодательное Собрание, но и о выборах в органы местного самоуправления, иначе в день голосования может получиться путаница и неразбериха. Все это нужно заранее рассказать, прежде пропустив через голову и сердце. Большое спасибо за внимание. |
