Минприроды России
Об оценке регулирующего воздействия проекта акта
|
На письмо Минприроды России
от 14 ноября 2016 г. на № 05-12-31/30772
|
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минприроды России
«Об утверждении формы отчета об организации и результатах осуществления производственного экологического контроля и методических рекомендаций по ее заполнению, в том числе в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью»
Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 1318 (далее – Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России «Об утверждении формы отчета об организации и результатах осуществления производственного экологического контроля и методических рекомендаций по ее заполнению, в том числе в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью» (далее – проект акта, проект отчета, проект методических рекомендаций), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее – разработчик), и сообщает следующее.
Проект акта разработан во исполнение части 8 статьи 67 Федерального закона
от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон «Об охране окружающей среды»).
По результатам рассмотрения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее – сводный отчет) установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9 – 23 Правил, разработчиком соблюдены.
Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.
Разработчиком проведены публичные обсуждения уведомления о подготовке проекта акта в срок с 20 марта 2015 года по 4 апреля 2015 года, а также публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета – в срок с 11 июля 2016 года по
8 августа 2016 года.
Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта 00/03-24229/03-15/7-6-5).
В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную деятельность на объектах I, II и III категории, без их количественной оценки.
Однако в сводном отчете разработчиком не заполнены разделы 8-14, при этом
в пункте 8 не указаны новые функции, полномочия, права и обязанности органов власти, уполномоченных на прием и проверку отчетов, в пункте 9 не указаны расходы уполномоченных органов власти, в пункте 10 – новые обязанности субъектов хозяйственной деятельности по заполнению отчетов, в пункте 11 не представлен расчет затрат, которые должны будут произвести субъекты хозяйственной деятельности для формирования отчетности (в том числе временные затраты), в пункте 15 не указаны конкретные индикативные показатели, которые должны быть достигнуты в ходе или по итогам регулирования.
Следовательно, невозможно определить степень достижения целей регулирования, ее экономическую эффективность и целесообразность.
В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта с 18 ноября 2016 года по 24 ноября 2016 года. В рамках публичных консультаций поступила позиция Юридического центра промышленной экологии. Замечания и предложения приведены в приложении № 1 к настоящему заключению.
С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на необходимость учета следующих замечаний.
1. Проект отчета и проект методических рекомендаций предусматривают включение в отчет об организации и результатах осуществления производственного экологического контроля (далее – ПЭК) сведений в отношении видов производственного контроля, не предусмотренных законодательством.
Так, частью 2 статьи 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» предусмотрено, что юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий разрабатывают и утверждают программу ПЭК.
При этом программа ПЭК должна содержать закрытый перечень следующих сведений:
– об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников;
– об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников;
– об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения;
– о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление ПЭК;
– о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством РФ об аккредитации в национальной системе аккредитации;
– о периодичности и методах осуществления ПЭК, местах отбора проб и методиках (методах) измерений (п.3 ст.67 Федерального закона «Об охране окружающей среды»).
Однако проект отчета включает такие разделы, как:
– «5. Результаты производственного контроля в области использования и охраны земель»;
– «6. Результаты производственного контроля в области охраны и пользования недрами»;
– «7. Результаты производственного контроля за состоянием животного и растительного мира».
1.1. Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Земельный кодекс Российской Федерации (далее – ЗК РФ) не предусматривают необходимость проведения правообладателями земельных участков контроля в области использования и охраны земель (производственного земельного контроля). На основании части 12 статьи 1 Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 234-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» статья 73 «Производственный земельный контроль» ЗК РФ была признана утратившей силу.
Следовательно, целесообразным является исключение положений, определяющих требования к содержанию и заполнению раздела по производственному контролю в области охраны и использования земель из проекта отчета (раздел 5) и проекта методических рекомендаций (пункты 5.13-5.15).
1.2. Раздел 6 проекта отчета включает таблицу 6.1 «Сведения о результатах ведения объектного (локального) мониторинга состояния недр». Согласно пункту 4.20 проекта методических рекомендаций в графе 1 данной таблицы указываются реквизиты письма (номер и дата), которым направлены результаты ведения объектного (локального) мониторинга состояния недр в соответствии с приказом Минприроды России от 21 мая 2001 г. № 433 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации» (далее – приказ № 433), а в графе 2 – наименование органа исполнительной власти, в который были направлены результаты ведения объектного (локального) мониторинга состояния недр в соответствии с приказом № 433.
Согласно пункту 7 Положения о порядке осуществления государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации, утвержденного приказом № 433, государственный мониторинг состояния недр осуществляется на федеральном, региональном, территориальном (административно-территориальном) и объектном (локальном) уровнях. Ведение объектного (локального) мониторинга состояния недр осуществляют недропользователи.
При этом согласно части 1 статьи 36.2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах» объектный (локальный) мониторинг состояния недр является одним из уровней государственного мониторинга состояния недр, а последний, в свою очередь – частью государственного экологического мониторинга.
Государственный экологический мониторинг и ПЭК являются самостоятельными институтами, осуществляются в разных целях.
Согласно абзацу 29 статьи 1, части 1 статьи 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды»:
– государственный экологический мониторинг – комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды;
– ПЭК осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.
Следовательно, объектный (локальный) мониторинг состояния недр, предусмотренный приказом № 433, не относится к ПЭК.
Обращаем внимание на то, что согласно части 8 статьи 7 Федерального закона от 26 декабря 2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» органы государственного контроля (надзора) при организации и проведении проверок запрашивают и получают на безвозмездной основе, в том числе в электронной форме, документы и (или) информацию, включенные в определенный Правительством Российской Федерации перечень, от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация, в рамках межведомственного информационного взаимодействия в сроки и порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.
При этом Перечень документов и (или) информации, запрашиваемых и получаемых в рамках межведомственного информационного взаимодействия органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (надзора) при организации и проведении проверок от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2016 г. № 724-р (далее – Перечень).
Пунктами 67-68, 87 и 114 Перечня предусмотрена передача информации о пользовании недрами, в частности пунктом 87 Перечня – сведений о выполнении заявителем условий пользования недрами. Следовательно, у подразделений Росприроднадзора существует возможность получения информации о предоставлении пользователями недр отчетов о локальном мониторинге недр.
Таким образом, следует исключить положения, определяющие требования к содержанию и заполнению раздела по производственному контролю в области охраны и пользования недрами из проекта отчета (раздел 6) и проекта методических рекомендаций (пункт 5.16).
1.3. Проект отчета предусматривает предоставление сведений о результатах производственного контроля за состоянием животного и растительного мира по таблицам 7.1-7.4.
Вместе с тем федеральным законодательством (Федеральным законом «Об охране окружающей среды», Федеральным законом от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире», Лесным кодексом Российской Федерации) не предусмотрено проведение хозяйствующими субъектами производственного контроля за состоянием животного и растительного мира.
В частности, как указано в пункте 11 Порядка ведения государственного учета, государственного кадастра и государственного мониторинга объектов животного мира, утвержденного приказом Минприроды России от 22 декабря 2011 г. № 9631, мероприятия по учету численности и распространения объектов животного мира проводятся в соответствии с принятыми методиками, а при их отсутствии – по имеющимся научным подходам учета для видов или групп видов объектов животного мира.
Обращаем внимание, что в соответствии с указанным Порядком ведение государственного мониторинга объектов животного мира осуществляют уполномоченные органы государственной власти и государственные природоохранные учреждения.
Требования по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи, установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 997 «Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи» (далее – постановление № 997).
При этом в данном постановлении № 997 отсутствует указание на осуществление юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями каких-либо мер, направленных на осуществление производственного контроля за состоянием объектов животного мира, а также не установлена периодичность проверок исправности технических устройств и оборудования, служащих для предотвращения гибели объектов животного мира.
Следовательно, следует исключить положения, определяющие требования к содержанию и заполнению раздела по производственному контролю в области охраны животного и растительного мира из проекта отчета (раздел 7) и проекта методических рекомендаций (пункты 5.17-5.20).
1.4. Проектом отчета предусмотрена таблица 3.3 «Результаты проведения проверок работы очистных сооружений». В свою очередь, вышеуказанный вид контроля не предназначен для производственного контроля за сбрасываемыми в водные объекты загрязняющими веществами и не включены в программу ПЭК в соответствии со статьей 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды».
Таким образом, таблицу 3.3 из проекта отчета необходимо исключить.
2. В таблице 2.4 проекта отчета «Результаты наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха в зоне влияния выбросов источников объекта» предусмотрено указание географических координат пункта наблюдения (широты и долготы).
В настоящее время хозяйствующие субъекты должны осуществлять производственный контроль за охраной атмосферного воздуха в соответствии с утвержденными проектами предельно допустимых выбросов, в которые в соответствии с пунктом 3.9.6 Рекомендаций по оформлению и содержанию проекта нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу (ПДВ) для предприятия, утвержденные Госкомгидрометом СССР 28 августа 1987 г. (далее – Рекомендации), Приложением А к ГОСТ 17.2.3.02-2014 «Правила установления допустимых выбросов загрязняющих веществ промышленными предприятиями», введенный в действие приказом Росстандарта от 20 марта 2014 г. № 208-ст, должны включаться планы-графики контроля за соблюдением нормативов выбросов.
В настоящее время Рекомендации являются единственным нормативным правовым актом, устанавливающим требования к форме и содержанию проектов нормативов предельно допустимых выбросов.
В пункте 2.3 Рекомендаций в числе информации, необходимой для разработки проекта нормативов предельно допустимых выбросов, указаны материалы по привязке заводской системы координат предприятия к городской системе координат.
В соответствии с пунктом 3.10.1 Рекомендаций контроль за соблюдением нормативов выбросов на предприятии подразделяется на следующие виды: непосредственно на источниках выбросов; по фактическому загрязнению атмосферного воздуха на специально выбранных контрольных точках (постах) Госкомгидромета СССР или постах, установленных предприятием по согласованию с местными органами Госкомгидромета СССР, установленных на границе санитарно-защитной зоны или в селитебной зоне района города, в котором предприятие расположено.
Согласно пункту 3.10.3 Рекомендаций контроль за соблюдением нормативов выбросов по фактическому загрязнению атмосферного воздуха на специально выбранных контрольных точках рекомендуется для крупных предприятий 1-й категории с большим количеством источников неорганизованных выбросов. Контрольные значения приземных концентраций загрязняющих веществ оформляют в виде таблицы 3.11, в которой указываются, в частности, координаты контрольных точек (x, y) в метрах.
Таким образом, поскольку определение расположения точек, в которых необходимо проводить наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха (постов), посредством указания географических координат не предусмотрено, из таблицы 2.4 проекта отчета и из абзаца 4 пункта 4.7, которым регулируется порядок заполнения данной таблицы, проекта методических рекомендаций необходимо исключить соответствующие положения.
3. В таблице 2.4 проекта отчета вводятся требования к результатам наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха в зоне влияния выбросов (зоне воздействия) источников объекта.
Однако законодательством не установлено требование о проведении наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха в зоне влияния выбросов источников объекта,
а также не определено понятие «зона влияния выбросов (зона воздействия) источников объекта.
Согласно пункту 2.1. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования - санитарно-защитная зона (далее – СЗЗ), размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами.
По своему функциональному назначению СЗЗ является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта
в штатном режиме.
Таким образом, пределы воздействия объектов (т.е. зона влияния выбросов)
в соответствии с санитарным законодательством, которое совпадает с экологическим законодательством (поскольку базируется на одних и тех же нормативах), ограничены границами СЗЗ и задача производственного контроля заключается в контроле
за соблюдением на границе СЗЗ гигиенических нормативов. Это обеспечивает экологическую и санитарно-эпидемиологическую безопасность, связанную
с воздействием производственных объектов.
Иные требования по проведению дополнительных экоаналитических измерений и исследований, в том числе проведение наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха в зоне влияния выбросов источников объекта, являются избыточным требованием.
Требования о проведении наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха по факту является формой государственного экологического мониторинга атмосферного воздуха.
Дополнительно, считаем необходимым отметить, что мониторинг качества атмосферного воздуха в границах СЗЗ, которая устанавливается по критерию концентрация ЗВ ≤ 1 ПДК, осуществляется предприятиями и в настоящее время.
Проект акта однозначно трактует необходимость проведения мониторинга качества атмосферного воздуха в «зоне влияния выбросов (зоне воздействия) источников объекта».
Поскольку в действующем законодательстве отсутствует определение понятия «зоне влияния выбросов (зоне воздействия) источников объекта» нет и единственная трактовка в ОНД-86, предприятия будут обязаны использовать критерий определения границ мониторинга «зона влияния», где концентрация ЗВ ≤ 0,05 ПДК.
Следует добавить, что мониторинг качества атмосферного воздуха на больших расстояниях от предприятия(ий) нецелесообразен, поскольку на загрязнение атмосферного воздуха влияют различные источники выбросов (другие предприятия, ЖКХ, автотранспорт и т.д.) и возможен трансграничный перенос. В итоге получаются «обезличенные» результаты замеров качества атмосферного воздуха, которые нельзя соотнести с деятельностью предприятия(ий).
В связи с изложенным считаем необходимым таблицу 2.4 проекта отчета исключить.
4. Ранее Минэкономразвития России было подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия на проект приказа Минприроды России «Об утверждении требований к содержанию программы производственного экологического контроля, порядка и сроков представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля» (далее – проект приказа) и направлено в адрес Минприроды России письмом Минэкономразвития России от 17 августа 2016 г. № 24747-СШ/Д26и.
Минприроды России 23 августа 2016 г. было проведено согласительное совещания в целях урегулирования разногласий по проекту приказа.
Замечания относительно неправомерности вменения обязанности субъектам хозяйственной деятельности по ведению мониторинга недр, земель, животного и растительного мира, изложенные в настоящем заключении, дублируют замечания к проекту приказа, поскольку именно проектом приказа вменяется обязанность о включении этих видов контроля в программу производственного экологического контроля.
По итогам согласительного совещания указанные замечания урегулированы не были. Соответствующий протокол подписан и направлен разработчику письмом Минэкономразвития России от 4 октября 2016 г. № 30063-СШ/Д26и. При этом до настоящего времени проект приказа принят не был.
На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.
Вместе с тем сделан вывод о наличии в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, приводящих к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Приложение: на 7 л. в 1 экз.
М.Е. Бабич
Тел. 8 (495) 650 87 00*26 42
Департамент оценки регулирующего воздействия
|
