Заключение по итогам экспертизы приказа Минприроды России от 1 сентября 2011 г. №721 «Об утверждении порядка учета в области обращения с отходами»
Скачать 0.74 Mb.
|
ЗАКЛЮЧЕНИЕ по итогам экспертизы приказа Минприроды России от 1 сентября 2011 г. № 721 «Об утверждении порядка учета в области обращения с отходами» В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. № 633 «Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (далее – Постановление № 633), Приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. № 634 «Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности» (далее – Приказ № 634), а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, утвержденным 29 декабря 2012 № 2-ОФ/Д26вн, Минэкономразвития России провело экспертизу приказа Минприроды России от 1 сентября 2011 г. № 721 «Об утверждении порядка учета в области обращения с отходами» (далее – Приказ, Порядок), зарегистрированного в Минюсте России 14 октября 2011 г. № 22050, опубликованного в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от 31 октября 2011 г. № 44, и сообщает следующее. Для проведения экспертного исследования положений Приказа была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в Приложении № 1 к данному заключению). В ходе проведения экспертизы Приказа с 22 января 2013 г. по 22 февраля 2013 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях Приказа, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена на официальном сайте Минэкономразвития России. Письмом Минэкономразвития от 6 марта 2013 г. № Д26и-230 в Минприроды России, Росстат был направлен запрос о предоставлении дополнительной информации. Официальный ответ Росстата от 27 марта 2013 г. № 12-12-5/575-МВ содержит данные о плате за негативное воздействие на окружающую среду в результате размещения отходов производства и потребления за 2009-2011 гг. Официальный ответ Минприроды России на момент подготовки заключения не поступил. Наиболее значимые позиции, представленные субъектами предпринимательской и иной деятельности при проведении публичных консультаций, учтены в настоящем заключении. Справка о результатах публичных консультациях прилагается (Приложение № 2). По результатам проведения публичных консультаций Минэкономразвития России совместно с экспертной группой подготовлено настоящее заключение по итогам экспертизы Приказа. Проект заключения письмом Минэкономразвития России № Д26и-249 от 11 марта 2013 г. также направлялся в Минприроды России. Письмами Минэкономразвития России от 11 марта № Д26и-249, от 1 апреля № Д26и-326 представители Минприроды России были приглашены на совещание по обсуждению проекта заключения. Однако на указанные совещания представители Минприроды России направлены не были. На момент завершения подготовки настоящего заключения замечаний и предложений от Минприроды России не поступило. Также, проект заключения был размещен для обсуждения на официальном сайте Минэкономразвития России. Замечания экспертной группы по проекту заключения представлены в Приложении № 7. 1. Цели регулирования, установленного Приказом Приказ разработан в соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федерального закона от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Федеральный закон № 89-ФЗ), согласно которому индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами производства и потребления (далее – отходы), обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Порядок учета в области обращения с отходами устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; порядок статистического учета в области обращения с отходами – федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета. В соответствии с пунктом 2 Приказа материалы учета являются информацией в области обращения с отходами и используются при проведении инвентаризации отходов, подготовке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, технических отчетов о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об образующихся отходах, отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), ведении федеральных статистических наблюдений, расчетах платы за негативное воздействие на окружающую среду (в части размещения отходов). По смыслу установленного Порядка, целью ведения учета, помимо заявленных в пункте 3 Порядка, является недопущение занижения производителями объемов производимых отходов. Полагаем, что для достижения указанной цели предусмотрена ежедневная запись о произведенных отходах в соответствующем журнале учета. 2. Общее описание регулирования 2.1. Общее описание рынка отходов производства и потребления в Российской Федерации Условно участников рынка можно разделить на три группы: индивидуальные предприниматели и юридические лица, которые производят отходы в результате основной экономической деятельности; индивидуальные предприниматели и юридические лица, которые осуществляют использование и транспортирование отходов; индивидуальные предприниматели и юридические лица, которые осуществляют обезвреживание и размещение (хранение и захоронение) отходов I-IV классов опасности (лицензионная деятельность) и отходов V класса опасности. Сфера действия Приказа распространяется на хозяйствующие субъекты, деятельность которых предполагает образование, накопление, использование, обезвреживание, размещение, получение и передачу другим лицам отходов производства и потребления, фактически – на все хозяйствующие субъекты. Система учета построена таким образом, что на предприятия возлагается обязанность по ежедневному формированию учетных листов, содержащих ежедневные (ежемесячные, ежеквартальные, ежегодные) показатели по образованию, накоплению, передаче другим структурным подразделения или сторонним организациям, получению от других структурных подразделений или сторонних организаций, использованию, обезвреживанию, размещению отходов каждого вида. Причем, по содержанию и по форме эти учетные листы фактически являются отчетностью каждого структурного подразделения, обособленного подразделения и в целом хозяйствующего субъекта за соответствующий период (день, месяц, квартал, год). 2.1.1. Этап образования отходов Исходя из определений, представленных Федеральным законом № 89-ФЗ, любое лицо, в ходе производственной деятельности которого образуются отходы, имеет обязанность либо передать эти отходы для целей последующего размещения лицами, осуществляющими деятельность по сбору, транспортировке, обезвреживанию и размещению отходов в течение 6 месяцев с момента образования отходов, либо вынуждено самостоятельно получить лицензию на осуществление такой деятельности, так как накопление отходов, то есть временное складирование отходов на срок не более чем шесть месяцев в местах (на площадках), обустроенных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, допускается только в целях их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения, транспортирования. Таким образом, большинство организаций, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации, должны заключать соответствующие договоры с лицами, осуществляющими деятельность по сбору, транспортировке, обезвреживанию и размещению отходов на вывоз и размещение отходов. Общее число организаций, на которых распространяется данное требование, на основании данных ФНС России на 1 января 2013 г. может быть оценено в 4541,6 тыс. единиц, индивидуальных предпринимателей на 2011 г. – 2487,2 тыс. человек. По данным Росстата данные организации производят порядка 4 млрд. тонн отходов ежегодно, при этом количество отходов увеличивается каждый год на 10 %. При этом прослеживается значительная дифференциация по объему отходов, который производится организациями в зависимости от вида экономической деятельности. Соответствующая информация за 2011 год представлена в Приложении № 3. В соответствии с Приказом Минприроды России от 2 декабря 2002 г. № 786 «Об утверждении федерального классификационного каталога отходов» (в ред. Приказа Минприроды России от 30 июля 2003 г. № 663) отходы в зависимости от происхождения, агрегатного и физического состояния, опасных свойств, степени вредного воздействия на окружающую природную среду делятся на 5 классов опасности. Информация о распределении отходов по классам опасности, об образовании, использовании, обезвреживании, размещении отходов представлена в Приложении № 4. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 12 июня 2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления» плата за размещение отходов производства и потребления является одним из видов платы за негативное воздействие на окружающую среду, наряду с платой за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, за сбросы загрязняющих веществ в подземные и поверхностные водные объекты. Нормативы платы за размещение отходов производства и потребления в соответствии указанным постановлением Правительства представлены в Приложении № 5. Плату за негативное воздействие на окружающую среду за размещение отходов должно вносить то лицо, в ходе производственной деятельности которого образуются отходы, являющиеся собственностью данного производителя. Лица, осуществляющие обезвреживание и размещение отходов, обязаны вносить указанную плату только за те отходы, которые они производят в ходе своей деятельности. Лица, осуществляющие обезвреживание и размещение отходов, будут обязаны внести указанную плату, если при передаче отходов на размещение в договоре будет предусмотрено условие о переходе права собственности на отходы (в этом случае лицо, в ходе производственной деятельности которого образовались отходы, плату вносить не обязано). 2.1.2. Этап размещения отходов В соответствии с подпунктом 30 пункта 1 статьи 12 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I – IV классов опасности подлежит лицензированию. При этом, по данным Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, в России на начало 2010 года зафиксировано 7518 полигонов для размещения отходов, из них: 1699 полигонов твердых бытовых отходов, 576 объектов размещения промышленных отходов, 5243 несанкционированные свалки (Приложение № 6). Также, согласно официальной информации Росприроднадзора на 4 апреля 2013 г. на территории Российской Федерации выявлено всего 49059 мест несанкционированного размещения ТБО (на суммарной площади 14820 га), из которых 25% выявлено в результате рейдовых мероприятий, организованных Росприроднадзором (12088 шт., 4798 га). Такое количество свалок может свидетельствовать о том, что отдельные производители, а также транспортировщики и лица, осуществляющие деятельность в области обезвреживания и размещения отходов, не исполняют в полной мере требования по порядку размещения отходов, установленные законодательством. 2.2. Описание основных мотивов участников рынка В соответствии с пунктами 1, 3 статьи 16 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее – Федеральный закон № 7-ФЗ) и пунктом 1 Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 28 августа 1992 г. № 632 (далее – Порядок 2) индивидуальные предприниматели и юридические лица, в ходе производственной деятельности которых образуются отходы, вносят плату за негативное воздействие на окружающую среду (в части размещения отходов), оплачивают деятельность лиц, занимающихся обезвреживанием и размещением отходов. Кроме того, в соответствии с положениями пункта 1, а также подпункта 1 пункта 2 приказа Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 50 «О порядке и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на из размещение» (далее – Приказ № 50) индивидуальные предприниматели и юридические лица разрабатывают и утверждают нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. Согласно подпункту 2 пункта 2 Приказа № 50 индивидуальные предприниматели и юридические лица, отнесенные в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в соответствующие территориальные органы Росприроднадзора отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) в уведомительном порядке в соответствии с приказом Минприроды России от 16 февраля 2010 № 30 «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности)». Плата за загрязнение окружающей природной среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми объемами размещения отходов и суммирования полученных произведений по видам загрязнения (пункт 4 Порядка 2). Плата за сверхлимитное загрязнение окружающей природной среды определяется путем умножения соответствующих ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффициент (пункт 5 Порядка 2). В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на размещение отходов вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная (пункт 6 Порядка 2). Платежи за предельно допустимое размещение отходов осуществляются за счет себестоимости продукции (работ, услуг), а платежи за их превышение – за счет прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя (пункт 7 Порядка 2). Предельные размеры платы за загрязнение окружающей природной среды сверх предельно допустимых нормативов устанавливаются в процентах от прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя, дифференцированно по отдельным отраслям народного хозяйства с учетом их экономических особенностей. Если указанные платежи, определенные расчетно в соответствии с Порядком 2, равны или превышают размер прибыли, остающейся в распоряжении природопользователя, то специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды, органами санитарно-эпидемиологического надзора и соответствующими органами исполнительной власти рассматривается вопрос о приостановке или прекращении деятельности соответствующего предприятия, учреждения, организации (пункт 8 Порядка 2). При этом, если часть образующихся сверх предельно допустимых нормативов отходов индивидуального предпринимателя или юридического лица будет вывезена и размещена с нарушением установленных требований, то такие предприниматели и организации могут получить два преимущества: во-первых, уменьшат расходы на оплату услуг лиц, осуществляющих деятельность в области обезвреживания и размещения отходов; во-вторых, избегут рисков приостановки или прекращения деятельности по причине загрязнения окружающей природной среды сверх предельно допустимых нормативов образования отходов. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие транспортировку отходов, имеют мотив уклониться от обязанности разместить отходы на объекте размещения отходов, таким образом, данные организации могут получить прибыль за оказание услуг, снижая расходы на оплату услуг лиц, осуществляющих деятельность в области обезвреживания и размещения отходов. Лица, осуществляющие деятельность в области обезвреживания и размещения отходов, имеют мотив к занижению официальных оценок объемов захороненных отходов, так как это позволяет снизить размер взимаемой платы за размещение отходов. 2.3. Ответственность за правонарушения в области обращения с отходами Действующим законодательством предусмотрена следующая ответственность за основные нарушения в области обращения с отходами. Статьей 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП) предусмотрена ответственность за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, включающая в себя несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами. Указанная статья включает также правонарушения, связанные с ведением учета в области обращения с отходами. Следует отметить, что ответственность устанавливается для всех лиц, осуществляющих деятельность по обращению с отходами, а не только для лиц, осуществляющих деятельность по обезвреживанию и размещению отходов (подробнее: Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 11 октября 2012 г. по делу № А46-23143/2012, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 31 августа 2012 г. по делу № А32-23366/2011, Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18 июля 2012 г. по делу № А27-9032/2012, Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 27 июня 2012 г. по делу № А03-16209/201). При этом указанное правонарушение влечет наложение административного штрафа на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Также, административная ответственность за нарушения в сфере обращения с отходами установлена частью 2 статьи 8.6, частью 5 статьи 8.13, статьей 8.19, частью 2 статьи 8.31, частью 3 статьи 8.31 КоАП. |
Похожие:
 | Об экспертизе приказа Минприроды России от 1 сентября 2011 г. №721 «Об утверждении порядка учета в области обращения с отходами» | | «Согласование порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, определяемого юридическими лицами,... |
| Правительства Российской Федерации от 16 августа 2013 г. №712 «О порядке проведения паспортизации отходов I iv классов опасности»... | | Изменения в Законодательство Российской Федерации в сфере обращения с отходами производства и потребления. Нормативные правовые акты,... |
 | Кемеровской области государственной функции Согласование порядка осуществления производственного контроля в области обращения с отходами,... | | Проект Приказа Минприроды России "Об утверждении формы декларации о воздействии на окружающую среду и порядка ее заполнения, в том... |
| Система учета обращения с отходами на предприятии является частью системы управления отходами производства и потребления и непосредственно... | | |
| Контроль соблюдения требований законодательства за деятельностью в области обращения с отходами (инспекционный контроль) и планы... | | Приказом Минприроды России от 27. 02. 2017 №72 «Об утверждении состава лесохозяйственных регламентов, порядка их разработки, сроков... |