Концепция повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (2015 – 2020 гг.)
I. НЕОБХОДИМОСТЬ И ПРЕДПОСЫЛКИ РАЗРАБОТКИ НАСТОЯЩЕЙ КОНЦЕПЦИИ
Сфера труда является одной из важнейших сфер жизнедеятельности человека и общества. Вопросы трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений распространяются на подавляющее большинство населения нашей страны и неизменно включаются в программные и стратегические документы как важнейшие приоритеты.
Важным элементом системы взаимодействия работника, работодателя и государства является контрольно-надзорная деятельность федеральной инспекции труда. За последние двадцать лет окончательно сформировалась российская система федеральной инспекции труда (Федеральная служба по труду и занятости и ее территориальные органы), организационная модель которой полностью соответствует международным стандартам, в частности ратифицированной Российской Федерацией Конвенции № 81 Международной организации труда «Об инспекции труда в промышленности и торговле». Деятельность инспекции по обеспечению соблюдения и защиты трудовых прав и свобод граждан, включая право на безопасные условия труда, соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, характеризуется масштабностью и комплексностью решаемых задач, используемых инструментов и механизмов, и имеет определенные положительные последствия.
По данным Министерства экономического развития Российской Федерации (Доклад «Об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора)», далее – Доклад Минэкономразвития России, 2013 г.), на долю Федеральной службы по труду и занятости (далее – Роструд) в 2012 году приходилось более 6% от общего числа проведенных в стране проверок, при этом выявлением нарушений оканчивалось 76 процентов проверок, что позволило Роструду войти в число федеральных органов исполнительной власти – лидеров как по количеству проверочных мероприятий, так и по их результативности. В Роструде показатель «Количество проверок на одного сотрудника контрольно-надзорного органа» существенно превышает средние значения по контрольно-надзорным органам и составляет в среднем порядка 50 проверок в год на одного сотрудника (среднее значение данного показателя по всем федеральным контрольно-надзорным органам – 18 проверок). Отношение уплаченных штрафов к наложенным по Роструду составляет 83,6 процента. Это существенно выше средней собираемости штрафов среди федеральных органов исполнительной власти (65 процентов). При этом показатель по объемам финансовых средств, затрачиваемых федеральной инспекцией труда на выявление одного нарушения, один из самых низких и составляет 3,2 тыс. рублей (при среднем значении около 55 тыс. рублей).
Несмотря на столь высокие результаты по отдельным показателям оценки эффективности нельзя не учитывать следующие тенденции последних лет.
Данные о динамике выявленных нарушений трудового законодательства за период 2010–2013 годов свидетельствуют о том, что она существенно не меняется и остается на достаточно высоком уровне (в 2013 году выявлено свыше 660 тыс. нарушений трудового законодательства). Доля проверок, по которым выявляются нарушения трудового законодательства (результативных проверок), не уменьшается и составляет сегодня свыше 76 процентов.
В 2013 году практически в два раза возросла сумма наложенных административных наказаний в виде штрафов в сравнении с 2012 годом, а их собираемость увеличилась на 32 процента, обеспечив рост доходов от штрафов за нарушение трудового законодательства в 1,5 раза.
При этом наблюдается стремительный рост потребностей граждан в защите их трудовых прав: по результатам анализа работы с обращениями граждан, поступившими в Федеральную службу по труду и занятости в 2013 году по сравнению с 2012 годом количество обращений увеличилось на 40,6 процента. Доля внеплановых проверок, основанием для проведения которых стали, в том числе, обращения и заявления граждан, в 2012 году составила 74,4 процента, что существенно выше среднего значения показателя по внеплановым проверкам среди федеральных контрольно-надзорных органов (48 процентов (по данным Доклада Минэкономразвития России, 2013 г.)). Вместе с тем, определённая доля нарушений трудового законодательства носит латентный характер. Опасаясь негативных последствий в случае вмешательства в правоотношения федеральной инспекции труда, работник и работодатель зачастую решают возникающие вопросы в сфере трудовых отношений неправовым путем либо вообще их не решают, при этом незащищенной стороной в данной ситуации является только работник.
Наряду с увеличением количества обращений граждан–работников следует констатировать рост потребностей работодателей в оказании консультационной и методической помощи со стороны федеральной инспекции труда. Проведенное Рострудом в 2013 году исследование мнения работников, работодателей и их представителей о качестве взаимодействия с государственными инспекциями труда (Результаты исследования мнения работников, работодателей и их представителей о качестве взаимодействия с государственными инспекциями труда, Роструд, 2013 г.) выявило ряд «узких» мест. Каждый пятый респондент - представитель малого и среднего бизнеса - высказал мнение, что проверки государственных инспекций труда направлены только на выявление нарушений и наложение санкций, и их деятельность не способствует решению проблемных вопросов организации труда. Лишь 29,8 процента из числа опрошенных представителей работодателей считают, что в ходе осуществления проверок государственными инспекторами труда предоставляются понятные рекомендации, позволяющие избежать нарушения установленных требований в дальнейшем. При этом 96,2 процента респондентов отметило, что консультационная и методическая поддержка в сфере трудовых отношений со стороны федеральной инспекции труда могла бы предупредить нарушения законодательных требований и повысить эффективность организации труда, однако в необходимом объеме и качестве данная деятельность в настоящее время Рострудом не осуществляется. Есть необходимость также совершенствовать способы взаимодействия государственных инспекций труда с работниками, так как только 52,3 процента из них удовлетворены качеством реализуемых федеральной инспекцией труда функций и услуг.
Указанные тенденции, практика Роструда и других контрольно-надзорных органов показывают, что действующая в настоящее время модель контрольно-надзорной деятельности в сфере труда не в полной мере отвечает современным потребностям общества и происходящим технологическим изменениям, а также не соответствует требованиям эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Данная проблема определяется комплексом взаимосвязанных и взаимообусловленных факторов, к которым относятся следующие.
1. Отсутствие определённости, прозрачности, открытости надзора для работников и работодателей: у подконтрольных субъектов отсутствует формализованный список показателей (критериев) или стандартов, которым должны соответствовать условия труда на предприятиях (в организациях), и в соответствии с которыми будет осуществляться проверка; нормы трудового права многочисленны, закреплены в большом количестве правовых актов; до настоящего времени на территории Российской Федерации продолжает действовать ряд нормативных правовых актов, утвержденных органами власти СССР; наличие значительного количества источников трудового права приводит к неоднозначности их толкования и применения как работодателями, так и работниками.
По результатам оценки значимости факторов, которые препятствуют улучшению условий труда и создают риски несоблюдения трудового законодательства для организаций, проведенной среди работодателей (Результаты исследования мнения работников, работодателей и их представителей о качестве взаимодействия с государственными инспекциями труда, Роструд, 2013 г.), такой фактор, как наличие пробелов в трудовом законодательстве (прозрачных и исчерпывающих требований), влекущих двоякое толкование правовых норм, получил наивысший балл (6,53 из 10 возможных). В свою очередь неопределенность контроля (надзора) дает широкую возможность применения коррупционных схем.
2. Низкая мотивация работодателей к соблюдению требований трудового законодательства.
Следует отметить недостаточность существующих механизмов мотивации для улучшения хозяйствующими субъектами условий труда; дисбаланс системы мер стимулирования к соблюдению трудового законодательства и мер ответственности за его нарушения.
В соответствии с Федеральными законами от 28 декабря 2013 г. № 421-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О специальной оценке условий труда», от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» вводятся отдельные меры стимулирования работодателей к улучшению условий труда.
Вместе с тем, в настоящее время не создана и не закреплена в законодательстве Российской Федерации эффективная система мотивации работодателей к соблюдению трудового законодательства, основанная на таком балансе (сочетании) государственных мер стимулирования и санкций, при котором соблюдать трудовое законодательство для работодателя, в целом, должно стать более выгодно, чем его не соблюдать. Такая система мотивации должна затрагивать не только вопросы охраны труда, но и распространяться на всю сферу трудовых отношений.
3. Отсутствие для работодателя современных простых и понятных инструментов профилактики нарушений трудового законодательства на предприятиях (организациях).
Бессистемность и ограниченность доступа к обязательным требованиям трудового законодательства, отсутствие простой формы обращения за разъяснениями о порядке исполнения требований, невозможность оперативного получения необходимых инструкций по применению норм трудового законодательства на практике не позволяют добросовестным работодателям понять спектр возможных мероприятий по профилактике нарушений. В настоящее время основной задачей работодателя является «пройти проверку» с наименьшими потерями, а не предотвратить нарушение.
Эта проблема обусловлена, в том числе, отсутствием единого информационного пространства, «клиентоориентированных» электронных сервисов для работодателей, интерактивного взаимодействия федеральной инспекции труда с другими участниками общественных отношений в сфере труда и занятости.
4. Низкий охват подконтрольных Роструду хозяйствующих субъектов надзорно-контрольными мероприятиями.
Согласно документам Международной организации труда, необходимый охват проверками инспекции труда подконтрольных субъектов должен быть обеспечен на уровне 15-20 процентов. Роструд при имеющихся ресурсах может обеспечить проверку лишь около 1,6 процента всех подконтрольных субъектов. При столь низком значении данного показателя невозможно в должной степени обеспечить соблюдение трудового законодательства.
Масштаб проблемы характеризует также произошедшее снижение в 3,5 раза уровня охвата надзорно-контрольными мероприятиями инспекции количества подконтрольных субъектов за последние 10 лет, что свидетельствует о снижении уровня надзора за соблюдением трудового законодательства. Основными причинами данных изменений послужили: увеличение количества хозяйствующих субъектов, которое в 2013 году составило к уровню 2004 года около 170 процентов, и ограниченная фактическая численность персонала федеральной инспекции труда, которая снизилась на 23,5 процента за соответствующий период. При этом на одно уполномоченное должностное лицо в год приходится более 50 проверок, более 10 расследований несчастных случаев на производстве и около 100 рассмотрений обращений граждан.
Для сравнения ситуация по другим федеральным контрольно-надзорным органам России, осуществляющим сопоставимую деятельность, при среднем значении показателя охвата проверками в 8,4 процента значительно варьируется (ФСТЭК России – 1,9 процента, ФНС России – 3,2 процента, Росприроднадзор – 13,7 процента, МЧС России – 22,5 процента). В то же время, в других странах мира значение этого показателя в несколько раз выше: к примеру, в Великобритании – 20-25 процентов; в Италии – около 30 процентов.
5. Недостаточность применения государственными инспекторами мер предупредительного и профилактического характера, направленных на недопущение и (или) ликвидацию последствий нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований трудового законодательства.
Основным методом, применяемым государственными инспекциями труда для обеспечения соблюдения трудового законодательства хозяйствующими субъектами, является реагирование на уже совершенное правонарушение и привлечение к административной ответственности преимущественно в виде штрафа (доля применения штрафных санкций в общем количестве административных наказаний составляет 88 процентов).
Недостаточное применение мер по предупреждению нарушений трудового права, а также низкий уровень координации совместной с субъектами Российской Федерации, общественными, профессиональными организациями просветительской работы среди работодателей и работников о культуре трудовых правоотношений, информационных кампаний, сборников документов о существующих и вновь принимаемых правилах и требованиях трудового законодательства не позволяют существенно уменьшить количество нарушений и системно улучшить ситуацию в сфере соблюдения и обеспечения трудовых прав граждан.
6. Отсутствие в практике планирования и проведения контрольно-надзорных мероприятий учета вероятности причинения вреда (жизни, здоровью граждан, имуществу физических и юридических лиц и др.) в результате нарушений трудового законодательства и ее соотнесения с ресурсоемкостью контрольно-надзорной деятельности в сфере труда.
При существующих подходах к контрольно-надзорной деятельности Роструд проводит сплошную проверку обязательных требований трудового законодательства. Неиспользование в практике планирования риск-ориентированных подходов, основанных на анализе структуры нарушений трудового законодательства в различных субъектах Российской Федерации, в различных отраслях и видах экономической деятельности, в том числе в зависимости от размера предприятий и других факторов, оценки рисков причинения вреда в случае нарушений трудового законодательства, классификации областей риска, определении дифференцированных показаний (критериев) для организации и проведения проверок хозяйствующих субъектов, ограничивает возможности повышения результативности проверок (воздействия на источник риска), оптимизации использования ресурсов федеральной инспекции труда, снижения административной нагрузки на хозяйствующие субъекты.
7. Отсутствие современных механизмов и инструментов управления эффективностью деятельности федеральной инспекции труда.
В деятельности Роструда (как и в деятельности других контрольно-надзорных органов) пока не нашли должного применения современные инструменты и технологии, охватывающие весь спектр управленческих задач:
управление административными процессами контрольно-надзорной деятельности – не применяются технологические карты контрольных проверок, содержащие инструктивное описание действий государственных инспекторов труда в конкретных ситуациях;
управление персоналом – отсутствуют или не развиты механизмы стимулирования должностных лиц государственных инспекций труда на основе достижения ими ключевых показателей эффективности и индивидуальных рейтингов, не выстроена единая система профессиональной подготовки инспекторского состава;
управление информационными технологиями – отсутствует единое информационное пространство федеральной инспекции труда, эффективная экспертно-аналитическая поддержка государственных инспекций труда, государственных инспекторов труда;
и другие.
Результативное решение существующих проблем возможно только в условиях смещения акцентов: с действующей «модели санкций», при которой государственных контроль (надзор) в основном направлен на выявление уже совершенного нарушения и наказание за несоблюдение правил и требований, на «модель соответствия», в основе которой лежат упреждающие действия, ориентированные на профилактику и предупреждение нарушений и происшествий. Одной из важнейших задач государственных инспекторов труда, являющейся следствием перехода к «модели соответствия», должно стать содействие улучшению условий труда, информационной обеспеченности работников и работодателей, применение «культуры профилактики» на предприятиях.
Для обеспечения перехода к «модели соответствия» и повышения эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства необходимо внедрить современные принципы, методы и инструменты в деятельность Роструда и его территориальных органов, в том числе при взаимодействии с работниками и работодателями.
В целях комплексного решения существующих проблем разработана настоящая Концепция.
Концепция призвана на системной основе объединить отдельные разрозненные меры, направленные на повышение эффективности обеспечения соблюдения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в долгосрочной перспективе.
В основу Концепции положены инновационные подходы, развивающие, дополняющие и актуализирующие формы и методы взаимодействия федеральной инспекции труда с работодателями и работниками, общественными объединениями, органами государственной власти и местного самоуправления с целью полноценного обеспечения соблюдения и защиты трудовых прав граждан, обеспечения соблюдения работодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права.
Внедрение инновационных принципов и методов работы в деятельность Роструда возможно путем формирования новой модели обеспечения соблюдения трудового законодательства – «Открытой инспекции труда», основанной на взаимном эффективном сотрудничестве между федеральной инспекцией труда, работодателями и работниками, их организациями, при взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, государственными внебюджетными фондами, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Совмещение мероприятий настоящей Концепции и мер, предусмотренных Подпрограммой «Развитие институтов рынка труда» государственной программы Российской Федерации «Содействие занятости населения», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 298, позволит повысить потенциал, накопленный федеральной инспекцией труда в предыдущие годы, улучшить качество обеспечения соблюдения прав и работников и работодателей, и, как следствие, достичь значений показателей, установленных нормативными правовыми документами.
|
