РАЗДЕЛ 2. СЕКТОР СОЦИАЛЬНЫХ УСЛУГ: ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
2.1. Услуги в сфере профилактики детского и семейного неблагополучия4
Базовым законом, устанавливающим основы правового регулирования деятельности по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, является Федеральный закон от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних», Закон Красноярского края от 31.10.2002 № 4-608 «О системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».
С одной стороны, закон не устанавливает общих стандартов в области профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, с другой стороны – определяет приоритеты в работе с несовершеннолетними и семьями, находящимися в социально опасном положении, т.е. на поздних стадиях кризиса. В настоящее время значительная часть ресурсов системы защиты детства все еще направлена на ведение работы с этой категорией семей и детей. Эти группы, безусловно, наиболее явно проявляют себя и наиболее остро нуждаются в помощи государства. Вместе с тем, проблемы социального сиротства, безнадзорности, жестокого обращения с детьми не могут быть решены без усиления профилактической направленности работы.
Потребности государства в отношении семьи – это ее стабильность, социальное развитие, под которым можно понимать позитивное изменение социальных показателей качества жизни семьи и самочувствия ее членов.
В отношении неблагополучных семей – это вовлеченность семьи в воспитательный процесс, самоактуализация каждого члена семьи, принятие на себя ответственности за свое благополучие. Работа только с семьями, находящимися в социально опасном положении, без ведения постоянной и скрупулезной профилактической деятельности по предупреждению безнадзорности и правонарушений, часто малоэффективна. Поэтому сегодня в нашей стране обозначена четкая стратегическая линия на приоритетную работу с семьей на ранней стадии кризиса.
Современная политика социального развития главным объектом ставит конкретного ребенка, отдельную семью, вокруг них выстраиваются системы здравоохранения, образования и социальной поддержки.
4 Компас для детства: финансово-экономический аспект регионального планирования. Методология отнесения услуг к бюджетным (государственным/муниципальным), оценка их количества и качества, Москва, 2010.
Клиентами социальных услуг являются семьи с детьми на разных стадиях неблагополучия, применяются технология междисциплинарного «ведения случая» и другие новые технологии, которые апробируются и в Красноярском крае.
Отношение к семье, находящейся в социально опасном положении или трудной жизненной ситуации, определяется трудностью её адаптации в социуме и неумением или нежеланием принимать ответственность за свою жизнь. Часто это происходит и потому, что лица с психологическими, и особенно, психическими проблемами, такими, как умственная отсталость, задержка психического развития детей, психопатические личности, аддикты, девианты не в состоянии самостоятельно извлекать уроки из неудачного опыта, пережитых проблем, совершенных антисоциальных деяний, правонарушений. Это дезадаптированные личности, часто некритично относящиеся к себе и своим близким. Отсюда и проблемы, с которыми сталкиваются специалисты в рамках своей профессиональной деятельности, занимающиеся вопросами реабилитации и профилактики. Учитывать это крайне необходимо. Тогда становится понятным само понятие сопровождение семьи, ребенка. При междисциплинарном подходе при сопровождении проблемных семей помимо четко прописанных должностных обязанностей специалиста, за ним, возможно, должны быть закреплены определенные семьи. Постоянное сопровождение, например, 7-10 семей, находящихся в социально опасном положении, не только удобно в плане контроля и оценки результатов работы, но и может мотивировать специалиста (если успешная работа и вывод семьи из числа социально неблагополучных будет поощряться и материально).
В связи с тем, что проблемы и потребности у семей разные, спектр услуг сегодня недостаточен для их решения и удовлетворения, особенно на ранних стадиях семейного кризиса, появилась необходимость в разработке базового (минимального) пакета профилактических услуг, их стандартизации, а также в освоении и реализации региональных и муниципальных программ в сфере профилактики детского (семейного) неблагополучия, введение системы контроля качества предоставляемых услуг, соответствующей системы подготовки, переподготовки и методического сопровождения специалистов, супервизии их деятельности, способствующей овладению и успешному применению современных технологий и методик.
Модернизация спектра и повышение качества и результативности услуг и сервисов, доступных и полезных семьям и детям, в первую очередь на ранней стадии детского и семейного неблагополучия, является первоочередной задачей для органов и учреждений, занимающихся вопросами семьи и детства всех уровней: федеральном, региональном, муниципальном.
Рассмотрим рекомендуемый Национальным фондом защиты детей от жестокого обращения минимальный перечень профилактических услуг, а также вопросы, касающиеся развития спектра услуг семье и детям с учетом оценки их потребностей, стандартизации услуг в качестве механизма повышения эффективности социальной работы.
«Услуга» в широком смысле этого слова - действие, приносящее помощь, пользу другому; действие, результатом которого является тот или иной полезный эффект. Услуга направлена на удовлетворение какой-либо потребности людей.
Потребность в четком определении понятия «бюджетная услуга» существенно обостряется в связи с переходом к концепции бюджетирования, ориентированного на результаты. В рамках концепции «управления результатами» бюджет формируется исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. Такой подход предусматривает тесную увязку выделяемых бюджетных ассигнований с результатами деятельности бюджетного сектора, получаемых в ходе выполнения закрепленных за ним функций. Бюджетирование по результатам основано на принципе финансового обеспечения оказания определенной услуги за счет средств бюджета. Другими словами, деньги из бюджета выделяются не на функционирование сети учреждений, а на оплату предоставленных этими учреждениями услуг.
Внедрение принципов бюджетирования по результатам требует построения понятия «бюджетная услуга» или «государственная (муниципальная) услуга», на базе которого органы исполнительной власти и местного самоуправления смогли бы организовать планирование и финансовое обеспечение оказания услуг заданного объема и качества. Такое понятие должно отвечать управленческим потребностям органов исполнительной власти, бюджетного учета, интересам семей и детей.
«Бюджетная услуга – услуга по заказу сектора органов государственного управления, направлена на реализацию государственных функций, профинансированная за счет бюджетных источников и предоставленная конечным потребителям бесплатно или по экономически незначимым ценам. Бюджетная услуга соответствует всем свойствам услуги (нематериальность, мгновенность потребления) и ведет к изменению состояния потребителя услуг.
«Социальная услуга» – оказание неденежной поддержки отдельным категориям граждан и (или) семьям в целях содействия решению проблем, возникающих в связи с трудной жизненной ситуацией.
Структура описания услуги
Объем и характер социальных услуг, оказываемых семье, определяться ее потребностями. Структура услуги включает:
Название услуги
Цель оказания услуги (на какие потребности нацелена услуга)
Кто предоставляет услугу
Целевые группы услуги
Краткое содержание услуги
Критерии эффективности оказания услуги
Способы оценки результативности оказания услуги
Система контроля и оценки оказания услуги. Кто оценивает и контролирует своевременность и качество предоставляемой услуги?
Затраты на оказание услуги (материально-техническое обеспечение деятельности, оплата труда, подготовка специалистов, транспортные расходы, информационное обеспечение и т.д.).
Национальным фондом защиты детей от жестокого обращения в ходе отбора и изучения эффективных российских практик разработан базовый (минимальный) пакет услуг семье и детям. В основании определения рамок, границ рекомендуемого базового пакета услуг были положены приоритеты профилактической работы, услуг, оказываемых на основе семейно-ориентированного подхода, рассматривающих семью как единую систему и среду, наиболее благоприятную для нормального развития ребенка; услуг, обеспечивающих единый порядок принятия мер по защите прав каждого ребенка.
Для формирования минимального пакета услуг по профилактике социального сиротства выделяют следующие направления деятельности:
- профилактика отказов от детей, насилия над ними (способствует уменьшению необходимости в применении принудительных мер в отношении родителей и мер по их реабилитации);
- услуги по оказанию поддержки «кризисным» семьям (способствует сокращению числа родителей, лишенных родительских прав, а также возвращению детей в кровную семью);
- альтернативное семейное устройство детей (способствует уменьшению направления детей в интернатные учреждения).
Факторы, определяющие особенности деятельности по защите прав ребенка: стадии кризиса в семье; редукция (снижение) реабилитационного потенциала семьи; эскалация (усиление) жестокого обращения с ребенком; редукция ответственности семьи за ребенка.
Соответственно, как следствие, по мере изменения этих факторов усиливаются негативные последствия для ребенка, меняется характер возможных мер по защите его прав (ответственность за ребенка переходит к государству), нарастает объем и себестоимость необходимых услуг.
На основе выявленного в ходе исследования и проанализированного опыта организации и оказания профилактических услуг, в предлагаемый базовый перечень включены услуги для целевых групп в следующем соотношении:
для семей и детей на ранней стадии кризиса (9 услуг);
для детей с ограниченными возможностями здоровья и их семей – услуги, направленные на поддержку семьи и предотвращения нарушения прав ребенка в семье (4 услуги);
для замещающих семей (3 услуги);
для детей, длительное время находящихся в интернатных учреждениях и выпускников интернатных учреждений (3 услуги);
услуги, обеспечивающие единый порядок принятия мер по защите прав ребенка (6 услуг).
Систематизация услуг из базового (минимального) рекомендуемого перечня по следующим основаниям:
I. По основанию «адресат услуги»:
Услуги, предоставляемые специалисту (группе или команде специалистов);
Услуги, предоставляемые семье и несовершеннолетним, в свою очередь делятся по основанию «стадия кризиса семьи и ребенка»:
а) услуги, предоставляемые семье, нарушающей прав ребенка на ранней стадии кризиса, и ребенку из этой семьи;
б) услуги, предоставляемые семье, нарушающей прав ребенка на поздней стадии кризиса, и ребенку из этой семьи;
в) услуги семье, принявшей на воспитание ребенка, оставшегося без попечения родителей;
г) услуги ребенку, длительное время находящегося в интернатном учреждении».
II. В соответствии с этапами работы со случаем:
Этап работы со случаем
|
Услуги (базовый перечень)
|
1. Выявление нарушений прав и законных интересов детей
|
Целевая группа: специалисты
Услуга «Прием информации о
нарушениях прав и законных интересов ребенка»
Услуга «Информационно-методическое
обеспечение деятельности по выявлению
детей, нуждающихся в защите государства»
|
2. Проверка информации о нарушении прав и законных интересов детей
|
Целевая группа: специалисты
Услуга «Оценка безопасности и риска
жестокого обращения с ребенком»
|
3. Признание ребенка нуждающимся в защите государства. Утверждение плана по защите прав ребенка
|
Целевая группа: специалисты
Услуга «Координация работы со случаем
нарушения прав ребенка»
|
4. Обеспечение выполнения плана по защите прав ребенка
|
Целевая группа: специалисты
Услуга «Координация работы со случаем
нарушения прав ребенка»
Услуга «Организация и
проведение междисциплинарного консилиума для
оценки и мониторинга плана реабилитации
семьи и ребенка»
Услуга «Супервизорская
(профессиональная) поддержка
деятельности по защите прав ребенка»
|
5. Контроль реализации плана по защите прав ребенка
|
7. Услуга «Организация и
проведение междисциплинарного
консилиума для оценки и мониторинга плана
реабилитации семьи и ребенка»
|
6. Реализация плана по защите прав ребенка
|
Целевая группа: дети группы социального риска
Услуга «Экстренная психологическая помощь
детям по телефону» (телефон доверия)
Целевая группа: семьи и дети на ранней
стадии кризиса
Услуга «Психолого-педагогическое
сопровождение семьи с риском
отказа от новорожденных детей»
Услуга «Социально-бытовой патронаж семьи
(домашний помощник)»
Услуга «Формирование реабилитационной
среды для семьи и ребенка (семейный клуб)»
Услуга «Краткосрочное
кризисное консультирование семьи»
Услуга «Психолого-педагогическое
сопровождение ребенка группы риска в
образовательном пространстве (социальная гостиная)»
13. Услуга «Психолого-педагогическое
сопровождение ребенка группы риска в
социальном пространстве (реабилитационный досуг)»
14. Групповая работа с родителями (лицами, их заменяющими), применяющими физические
наказания или склонными к домашнему
насилия («управление гневом»)
15. Услуга «Группы для «драчливых» детей»
Целевая группа: семьи и дети с
ограниченными возможностями здоровья
16. Услуга «Оказание мульдисциплинарной ранней
помощи детям от 0 до 4 лет с ограниченными
возможностями здоровья»
17. Услуга «Нормализация жизни ребенка с
ограниченными возможностями здоровья в семье»
18. Услуга «Группа поддержки для родителей
детей с ограниченными возможностями здоровья»
19. Услуга «Сопровождение семьи, затронутой
проблемой ВИЧ»
Целевая группа: семьи и граждане, принявшие на
воспитание детей, оставшихся без попечения
родителей (замещающие семьи):
20. Услуга «Отбор и подготовка замещающих семей»
21. Услуга «Психолого-педагогическое
сопровождение замещающих семей»
22. Услуга «Формирование поддерживающей
среды для опекунов (клуб опекунских семей)»
Целевая группа: воспитанники и выпускники
интернатных учреждений:
23. Услуга «Подготовка ребенка к
устройству в замещающую семью»
24. Услуга «Наставничество на рабочем месте»
25. Услуга «Социально-психолого-
педагогическое сопровождение выпускников
учреждений для детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей в
условиях самостоятельного проживания
(«подготовка к независимой жизни»)»
|
III. Перечень услуг, систематизированный по уровням профилактического процесса 5:
1. Первый уровень (превентивные меры)
Обучение подростков по курсу «Психология семейных отношений» в учреждениях среднего и профессионального образования.
Консультирование по проблемам планирования семьи и репродукции.
Ранняя помощь детям с проблемами в развитии (раннее вмешательство).
Социальные места в учреждениях дошкольного образования.
Интегрированное воспитание и обучение детей со специальными образовательными потребностями.
Система контроля за посещаемостью детьми образовательных учреждений.
РR-кампания по формированию позитивного имиджа семьи, семейных ценностей.
2. Второй уровень (направлен на преодоление кризиса, социально опасной ситуации в кровной семье):
«Телефон доверия» (служба экстренной психологической помощи по телефону).
Защита, беременных и родивших матерей, семей, находящихся в трудной жизненной ситуации. «Открытое обучение» для детей с нарушениями поведения.
5 Как стандартизировать социальные услуги. В помощь разработчику стандартов. – М.: Национальный фонд защиты детей от жестокого обращения, 2009 – 158 с. – (Российский опыт: инновации в практике).
Психологическое консультирование по проблемам взаимоотношений в семье.
Бригада экстренной социально-психологической помощи (в сельской местности).
Социальный патронат семьи, находящейся в ТЖС или СОП, семьи с ребенком с ОВЗ.
Социальный патронат семьи (матери) в ситуации возможного (реального) отказа от ребенка.
3. Третий уровень (направлен на деинституциализацию жизнеустройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей):
Семейное жизнеустройство детей, нуждающихся в государственной защите, детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения, в том числе детей с ограниченными возможностями здоровья; создание инфраструктуры для сопровождения замещающей семейной заботы.
Мониторинг состояния детей в условиях институционального и семейного (замещающего) воспитания.
Четвертый уровень (направлен на социализацию выпускников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без родительского попечения, лиц из числа детей с ОВЗ):
Социальная гостиница для лиц из числа детей-сирот и лиц с ограниченными возможностями здоровья, способных проживать без опекуна.
Муниципальное жилье для лиц из числа детей-сирот и лиц с ограниченными возможностями здоровья, способных проживать без опекуна.
Общее описание минимального профилактического пакета услуг семье и детям, примеры и адреса российских и зарубежных практик по каждому из указанных видов услуг даны ниже в приложении 1 к разделу 2.
С целью обеспечения предоставления эффективных услуг по удовлетворению потребностей семей с детьми региональные и муниципальные органы власти определяют минимальный перечень видов услуг, который они могут предложить семьям и детям, нуждающимся в государственной поддержке, разработанный на региональном уровне и дополненный на муниципальном уровне с учетом результатов оценки их потребностей, имеющихся финансовых и человеческих ресурсов. | |
