7.2. Институциональные основы управления природопользованием.
В 90-е гг. ХХ-го столетия произошли серьезные изменения в понимании сущности процесса регулирования природопользования на региональном и местном уровнях и необходимости сочетания различных методов. В настоящее время совершенствование управления природопользованием должно рассматриваться прежде всего как совершенствование институциональной системы природопользования, через которую происходит регулирование различных аспектов природопользования.
Понятие институционализм включает два аспекта. Во-первых, это обычаи, традиции, нормы поведения, принятые в обществе, или "институции". Во-вторых, это закрепление норм, обычаев в виде законов, образование организаций, учреждений, т.е. "институтов". Институты в широком смысле - формы и границы деятельности людей. Они представляют собой политические организации, формы предпринимательства, системы учреждений, а также законодательно-правовую и нормативную основу. Институциональный подход означает анализ не только экономических категорий и процессов в чистом виде, но и институтов, которые в значительной мере определяют эффективность реализации экономических подходов. Представители институционализма выступают против идеализации рыночного механизма, отрицают универсальную способность рынка как такового преодолевать противоречия, регулировать развитие экономики, природопользования.
Таким образом, институциональная система природопользования – это система норм и правил, на основании которых осуществляется регулирование природопользования, а также структуры, разрабатывающие данные нормы и правила и контролирующие их выполнение.
В государственном управлении природопользованием четко прослеживается стремление к использованию всех "институтов" этой системы, а именно: законодательства, самих органов управления, нормативных методов управления, привлечения общественности к участию в управлении природопользованием и т.д.
В последнее время в РФ правовые методы регулирования выходят на первое место среди остальных методов, поскольку именно законодательство является основой политики в области природопользования. Основу законодательной базы составляют федеральные законы, регулирующие землепользование и пользование отдельными видами ресурсов на всей территории Российской Федерации. Все более актуальной становится разработка региональных законов и нормативов в области использования отдельных видов природных ресурсов и нормативной базы комплексного природопользования на конкретных территориях. Первый опыт разработки региональных законов имеется на Дальнем Востоке (Проекты Лесного закона Хабаровского края и Закона об устойчивом развитии района бассейна реки Уссури).
Органы управления природопользованием построены по отраслевому принципу, что определяет ведомственный подход в практике природопользования. Использование каждого вида ресурса оценивается и планируется по ведомственным методикам, специально утвержденным монопольными организациями, в частности:
лесные ресурсы - лесоустроительными предприятиями Федеральной Службы Леса;
земельные ресурсы - землеустроительными предприятиями Роскомзема; охотничьи ресурсы - охотустроительными предприятиями Управления Охотничьего Хозяйства Минсельхозпрода РФ.
Аналогичный характер имеет и современная административная вертикаль управления (Федеральная Служба Леса - Управление Лесами Приморского края - Чугуевский лесхоз). Очевидно, что на региональном и местном уровнях должен быть реализован комплексный подход к управлению природопользованием через совершенствование субъекта управления. Опыт работы консультативных групп и координационных комитетов, полученный на Дальнем Востоке свидетельствует, что в рамках существующей административной системы управления природопользованием на региональном уровне можно успешно решать задачи комплексного природопользования.
В процессе регулирования природопользования важно понимание того, что конфликтность интересов - вполне закономерное явление. Поэтому достижение компромисса в решениях по использованию того или иного природно-ресурсного объекта является важнейшей задачей регулирования природопользования. Это достигается через:
- четкое разделение прав собственности на природные ресурсы, прав владения и распоряжения ими; наделением собственностью в той или иной форме субъектов различных уровней;
- четким распределением компетенции регулирующих органов, которые принимают решение по управлению природопользованием;
- создание условий, обеспечивающих "открытость" принятия решений об использовании природно-ресурсного потенциала территории;
- разработка строгой процедуры согласования интересов и принятия решений, воспитание умений выполнять эту процедуру, достигать компромисса.
Совершенствование институциональной системы природопользования ставит задачу определения ключевых проблем природопользования в регионе и, соответственно, ключевых элементов институциональной системы, которые должны совершенствоваться в первую очередь. Лесопользование на Дальнем Востоке, например, является ключевой проблемой, в свою очередь, система ключевых проблем лесопользования включает:
1. проблемы законодательства по использованию и охране лесных ресурсов;
2. проблемы, связанные с производством древесины ;
3. проблемы, связанные с обработкой и использованием древесины на Дальнем Востоке;
4. проблемы использования недревесных ресурсов леса;
5. проблемы охраны животного мира;
6. проблема использования лесных ресурсов в рекреационных целях;
Для того, чтобы классифицировать проблемы по уровням, выявить их системные взаимосвязи, расчленить их на проблемы - причины и проблемы – следствия, важно установить ту коренную проблему, которая станет точкой отсчета классификации и идентификации. В качестве коренной, определяющей место всех остальных проблем природопользования в регионе должна быть выделена проблема нарушения лесного покрова региона, его трансформация и частичное истощение. Эта проблема понимается как очень сложная, имеющая неоднозначную социальную, экономическую и экологическую трактовку. К проблемам - причинам относятся следующие: лесохозяйственная, правовая, финансовая, управленческая, древесно-ресурсная, недревесно-сырьевая, рекреационная, информационная. Проблемы - следствия определены как экологическая, социальные, экономические.
Ключевые элементы институциональной системы природопользования в регионе, которые требуют первоочередной поддержки:
- внедрение методики планирования многоцелевого использования земель путем разработки Планов комплексного природопользования;
- совершенствование регионального законодательства в сфере лесопользования;
- расширение участия общественности в принятии решений по вопросам природопользования.
В России традиционно сложилось представление о том, что оптимизация взаимоотношений общества и природы обеспечивается только теми законами, которыми регулируется собственно деятельность по природопользованию. В то же время опыт развитых стран показывает, что это далеко не так. Так, право частной собственности на землю и некоторые природные ресурсы в ряде случаев становится условием, способствующим рационализации природопользования (в частности достижения положительного экологического эффекта) при минимальных общественных издержках.
Наряду с основополагающими правами общее влияние на эффективное природопользование оказывают и некоторые макроэкономические явления, такие, как ценовая и инвестиционная политика, субсидии и др.
|
