Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства»


НазваниеОтчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства»
страница4/45
ТипОтчет
filling-form.ru > Туризм > Отчет
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   45

Научная деятельность и исследования в море


В 2003 году были приняты федеральные законы о внесении изменений и дополнений в законы «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне

Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», «О континентальном шельфе Российской Федерации» - в части регулирования морских научных исследований. С принятием этих законов был устранен «ряд противоречий» между указанными законами, иными актами законодательства РФ, а также устранены некоторые пробелы. Минпромнауки представило доводы в пользу разработки, в соответствии с этими законами, Правил проведения морских научных исследований в акваториях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, утверждаемых постановлениями Правительства Российской Федерации, включая порядок представления запросов на проведение указанных исследований и принятия по ним решений.

Налогообложение морской деятельности


В качестве первоочередных вопросов, требующих своего законодательного решения, в материалах названы такие как:

- закрепление «стратегических» товаров для перевозки российскими
судоходными компаниями, и, соответственно, стимулирование налоговых поступлений от таких компаний в бюджет.

(При этом не поясняется содержание термина «стратегический товар»; не ясно также, имеются ли в виду случаи, когда «российская судоходная компания» как юридическое лицо управляет судном, находящимся под иностранным флагом).

- освобождение от таможенных пошлин и налогов судов, работающих по
договорам тайм-чартера и бербоута;

- таможенное оформление морских судов;

- подтверждение права получения нулевой ставки по НДС при перевозке экспортно-
импортных грузов;

- налогообложение импортируемого оборудования, запчастей для судов, не
имеющих отечественных аналогов;

- снижение уровня налога на имущество судоходных компаний, что позволило бы
им снижать издержки на строительство своего флота (Союз российских судовладельцев);

- изменение редакции Таможенного кодекса: таможенный режим свободного
склада предусмотреть только для импортных грузов.

Минприроды предлагает дополнить ФЗ «О таможенном тарифе» (Ст. 35) положением, согласно которому от уплаты таможенной пошлины на предметы своего материально-технического снабжения, топливо, продовольствие и другое имущество освобождаются не только транспортные суда, но и научно-исследовательские и специализированные суда, осуществляющие геологическую и научно-исследовательскую деятельность вне таможенной территории Российской Федерации.
Минэкономразвития России (Департамент тарифного регулирования) возражает против предложения дополнить Статью 35 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" от 21.05.93 г. № 5003-1 п. «р» следующего содержания: «р) комплектующие изделия, технологическое оборудование и материалы, ввозимые на территорию Российской Федерации (аналоги которых не изготавливаются отечественной промышленностью) и предназначенные в соответствии с проектной документацией для строительства (ремонта) на российских предприятиях судов, военных кораблей, морских буровых платформ и иных плавучих сооружений различного назначения»

Информационное обеспечение морской деятельности


Предложения по данному направлению касаются, в основном, улучшения взаимодействия различных министерств и ведомств в части обмена информацией.

Так, ВМФ предлагает нормативно закрепить, чтобы ему своевременно передавалась вся информация, необходимая по борьбе с браконьерским промыслом и вывозом продукции морского промысла за рубеж, а также данные наблюдения об обстановке в российском секторе Арктики.

Кроме того, предлагается:

- дополнить Кодекс торгового мореплавания (ст. 60) положением о правовой обязанности судовладельцев в части незамедлительной передачи территориальным подразделениям федерального органа исполнительной власти по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды информации о возникновении опасных природных (гидрометеорологических) явлений, о нефтяном загрязнении поверхности морских вод, а также чрезвычайных ситуациях техногенного характера (обоснование - приведение в соответствие с ФЗ «О гидрометеорологической службе»);

- подготовить постановление Правительства о первоочередных мерах по созданию
единой государственной системы освещения надводной и подводной обстановки при
обеспечении морской деятельности РФ, а также временное положение об обмене
информацией о надводной и подводной обстановке в Мировом океане.

Что касается приведенных выше предложений ведомств по совершенствованию экономического блока морского законодательства, то, помимо комментариев к ним по тексту, обращает на себя внимание следующее:

а) ФОИВ не представили, несмотря на неоднократные просьбы Минэкономразвития, перечень действующих ведомственных актов - приказов и инструкций по вопросам морской деятельности; не подготовили запрошенные у них, в соответствии с поручением Морской коллегии, информационные и иные материалов для подготовки обобщенного доклада, и т. п., что не позволяет создать репрезентативное представление об отраслевых позициях по поставленным Морской коллегией вопросам;

б) ФОИВ не внесли предложений по кодификации морского законодательства, несмотря на его очевидную фрагментарность, внутренние противоречия; более того, некоторые из них высказались против такой кодификации;

в) ФОИВ не предложили, как консолидировать в рамках единой законодательной основы государственное управление морской деятельностью в условиях рынка и разнообразия форм собственности;

г) ФОИВ не предложили меры реализации социальной стратегии Президента РФ, меры по улучшению уровня жизни большинства населения, хотя бы в приморских субъектах Федерации.

Кроме того, в качестве характерных для морских ведомств недостатков в работе по выполнению поручения Морской коллегии можно отметить:

- стремление респондентов воспользоваться поручением Морской коллегии для целей расширения существующих функций своих ведомств, для решения своих ведомственных, далеко не морских задач;

- недопонимание опасности стагнации нынешнего состояния российского морского законодательства (его недостаточного социального качества, его громоздкости, малоэффективности), назревшей необходимости его реформирования;

После характеристики концептуальных подходов к решению проблем совершенствования законодательных основ государственного управления морской деятельностью в связи с поручениями Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации, целесообразно обозначить предложения о том, чтобы в приоритетном порядке избавить отечественное морское законодательство от фундаментальных, сказывающихся на самой эффективности государственного управления морской деятельностью. Объективные основания для этого имеются, поскольку национальное морское законодательство тесно связано с одной из самых качественных и добротно кодифицированных отраслей международного права – международного морского права, весьма эффективно реализуемого при регулировании международных отношений в связи с деятельностью в Мировом океане.

Представляется, что меры по повышению эффективности морского законодательства в целом должны осуществляться с учетом краткосрочных и долгосрочных задач, поставленных в Морской доктрины по следующим функциональным направлениям:

- уточнение правовой базы морской деятельности, юридическое обеспечение интересов Российской Федерации в Мировом океане;

- регламентация порядка привлечения судов российских судоходных компаний к обеспечению мобилизационных потребностей государства путем совершенствования нормативной правовой базы;

- пересмотр порядка в сторону ограничения использования российских водных биоресурсов на бесплатной основе;

- активизация участия Российской Федерации в деятельности международных рыбохозяйственных организаций в связи с дальнейшим развитием процессов международной координации; обеспечение интересов Российской Федерации при разработке рыбных ресурсов и их сохранении в отдаленных районах Мирового океана, а также принятие и обеспечение выполнения согласованных с прибрежными странами мер, направленных на сохранение популяции ценных пород рыб и других морских биоресурсов;

- государственный контроль и регулирование разведки и мониторинга полезных ископаемых и минеральных ресурсов в Мировом океане;

- проведение научных исследований в Мировом океане;

- общая регламентация военно-морской деятельности, включая распределение полномочий государственных органов при планировании и осуществлении этой деятельности;

- использование российских гражданских судов и объектов прибрежно-портовой инфраструктуры для обеспечения военно-морской деятельности;

- принятие системы мер, стимулирующих военно-морскую деятельность Российской Федерации, в том числе и российское кораблестроение;

- использование имеющейся международно-правовой базы в целях обеспечения благоприятных условий защиты интересов Российской Федерации и ее союзников: в Арктике; в территориальном море, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации; закрепление за Азовским морем статуса внутренних морей Российской Федерации и Украины; обеспечение традиционных интересов Российской Федерации в Черном и Каспийском морях, а также на континентальном шельфе Российской Федерации; международно-правовое обеспечение деятельности Черноморского флота России; обеспечение традиционного (со времен СССР) базирования сил ВМФ на территории некоторых иностранных государств.

Реализация этих положений Морской доктрины требует не только мер международно-правового сопровождения, но и законодательного, в том числе усилий по систематизации морского законодательства.

Систематизация морского законодательства сводится, кратко говоря, к совершенствованию и приведению действующих нормативных актов, регулирующих отношения в связи с морепользованием, в единую упорядоченную, внутренне согласованную систему. Такая деятельность состоит в анализе и обработке действующих нормативных актов, группировке правовых предписаний по определенной схеме, создании внутренне единой системы нормативных актов. Систематизация законодательства является важным средством и условием повышения эффективности правотворческой деятельности. Не менее значительную роль она играет в практическом применении законодательства, поскольку систематизация значительно облегчает и делает намного более удобным практическую реализацию права, дает возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Отсутствие качественной научной систематизации всего наработанного в настоящее время массива нормативных актов приводит не только к сдерживанию процесса дальнейшего развития законодательства в целом, но и препятствует эффективному использованию имеющегося законодательства для целей стимулирования экономического роста.

Необходимость систематизации нормативно-правового материала, наработанного в данной отрасли, вызвана также наличием в ней международной составляющей, а именно – большого числа международных договоров, конвенций, соглашений по вопросам морской деятельности, участником которых является Российская Федерация. Положения всех этих международных документов, в силу российского законодательства, имеет преимущественную силу над актами национального законодательства, что, к сожалению, не всегда находит отражение во многих принимаемых в стране нормативных актах. Особенно на уровне ведомств.

В связи с изложенным, в настоящее время, все ощутимее проявляется объективная необходимость в упорядочении всего комплекса действующих нормативных актов, их укрупнение, приведение в определенную научно обоснованную систему.

Наивысшей формой систематизации законодательства является его кодификация, т. е. объединение нормативных актов в единый, логически целостный акт с изменением их содержания. При этом в процессе кодификации устраняется устаревший материал, противоречия в нормах, создаются новые правила поведения, обеспечивается их согласованной и логичность. Традиционно устоявшейся формой кодификационного акта является кодекс, представляющий собой крупный сводный акт, позволяющий детально регулировать определенную сферу однохарактерных общественных отношений. Кодификация обычно сопровождается большой научной работой; создание некоторых кодексов становится важным этапом в развитии права данной страны, а иногда и права в целом. С этих позиций, стратегическим завершением проводимой в настоящее время работы по систематизации огромного массива нормативных правовых актов по вопросам морской деятельности может явиться разработка всеобъемлющего комплексного нормативно-правового акта, в котором будут консолидированы нормативные положения, относящиеся к сфере государственного управления морской деятельностью – Морского кодекса Российской Федерации. Сводные законы об управлении морской деятельностью (об основах морской политики) имеют США, Канада. Морской кодекс принят, например, Латвией. В тактическом же плане вполне возможно осуществить работу по совершенствованию морского законодательства по конкретным направлениям, с учетом, прежде всего, следующего:

- морские ведомства в основном завершили работу по анализу состояния ведомственного блока морского законодательства России, подготовке предложений по отмене некоторых устаревших ведомственных актов, осмыслили сводные предложения по кодификации морского законодательства с точки зрения интересов отрасли;

- создан механизм предварительной апробации предложений ведомств в отношении морского нормотворчества (Научно-экспертный совет Морской коллегии);

- в Минэкономразвития разработан первый рабочий проект концепции Морского кодекса Российской Федерации; аккумулируются отзывы ФОИВ и науки на такой документ;

- министерствами и ведомствами России, субъектами Российской Федерации нормативно-правовая база, внутриведомственные акты своего уровня приводятся в соответствие с правовыми идеями и установками, содержащимися в Морской доктрине; улучшается, на такой основе, качество законодательной базы государственного управления морской деятельностью.

В дополнение к этим общим предложениям представляется целесообразным внесение конкретных предложений по совершенствованию морского законодательства России.

3 Предложения по созданию целостной законодательной основы функционирования морских портов и других объектов береговой инфраструктуры
3.1 Предложения к уточнению правовой роли морских портов в системе государственного управления

По смыслу действующего законодательства, морским портам принадлежит ведущая роль в вопросах, связанных, прежде всего, с государственным управлением военным мореплаванием, судоходством, рыболовством, морскими научными исследованиями, морскими горными промыслами, поскольку такое управление осуществляется главным образом через посредство расположенных в порту федеральных органов исполнительной власти в различных сферах морской деятельности.

В качестве основного субъекта государственного управления выступают портовые власти в лице администрации порта, ключевая роль в которой принадлежит капитану порта (статьи 9, 74 КТМ РФ), который дает разрешение на выход и вход судов и осуществляет контроль за судами (статьи 76-80 КТМ). Это, разумеется, не распространяется на военные корабли. Территориальные органы других федеральных органов исполнительной власти обязаны согласовывать свои действия с капитаном порта. Эти органы осуществляют специальные виды контроля, такие как пограничный, таможенный, санитарный, фискальный, иммиграционный и др. В порту имеются и органы, представляющие различные ведомства и компании по различным видам морской деятельности, такие как внешнеторговые представительства, представители ведомств, занимающихся рыболовством, морскими научными исследованиями, гидрографической деятельностью, стивидорских и др. компаний.

Порты обладают необходимыми техническими средствами, с помощью которых осуществляется управление судоходством, обеспечиваются узлы связи, посты наблюдения, сигнальные станции, радиолокационные станции, системы и посты управления движением судов, лоцманские станции, буксирные, противопожарные, гидрографические, гидрометеорологические и другие службы. Технический надзор за судами осуществляют территориальные органы Морского регистра РФ.

Одним из последствий деятельности «реформаторов 90-х годов» (выражаясь цитированными терминами «Единой России») стало акционирование морских торговых и рыбных портов, «криминализация» управления, утеря общегосударственного контроля над некоторыми из них. Для того чтобы упорядочить работу морских портов и в какой-то степени восстановить в них государственное управление Правительством РФ было принято постановление от 17 декабря 1993 г. № 1299 «Об организации управления морскими портами», которое предусматривало создание морских администраций портов (МАПов). За МАПами закреплялось не подлежащее приватизации портовое имущество (п.1). На них возлагались функции по обеспечению безопасности и порядка в портах, включая надзор за соблюдением законов, правил и международных договоров РФ, а также за технической эксплуатацией портовых сооружений и объектов. Согласно постановлению источниками финансирования как самих МАПов, так и деятельности по эксплуатации и строительству портовых сооружений являются портовые сборы, арендная плата за сдачу в аренду портового имущества и средства, получаемые за оказание МАПами услуг. Однако, как справедливо отмечается: «МАПы, пользуясь предоставленным им разрешением, фактически занимаются коммерческой деятельностью. При этом все полученные от такой деятельности доходы поступают в соответствии с п. 21 ст. 298 ГК РФ в полное распоряжение таких учреждений и в отношении их использования собственник-государство не имеет никаких прав… Нужно признать, что не достигнута основная цель, которая преследовалась при создании Морских администраций… функция государственного надзора и контроля не отделена, и более того, подчинена влиянию хозяйственной составляющей деятельности МАПов. Произошло наихудшее и наиболее опасное для общества сочетание в одном лице (учреждении) управленческих и хозяйственных функций.1

Типовое положение о морской администрации порта, утвержденное Госкомимуществом 2 февраля 1994 г. в связи с принятием в 1977 г. первой части ГК было отменено, а новое принято не было. Окончательно решить проблему государственного управления морскими портами можно было бы в рамках ФЗ «О морских портах», принятие которого предусматривается КТМ (ст.9). Однако, несмотря на то, что работа над проектом этого документа идет уже много лет завершить ее не удается из-за нерешенности ряда принципиальных вопросов. Провальный опыт деятельности МАПов и дискуссия в СМИ убедительно свидетельствуют о том, что идея коммерциализации морских портов и их самофинансирования в современных российских условиях себя полностью дискредитировала. Поэтому неясно, в связи с чем до принятия указанного закона хозяйственные функции портов передаются вместе с их имуществом во ФГУП «Росморпорт». Последний, находясь под влиянием администраций портов, будет финансировать их и всю их деятельность из тех же средств, из которых ранее финансировались МАПы. Введение в управление портами этого хозяйственного общества может привести только к усугублению всех тех негативных явлений, которые были присущи деятельности МАПов. Если МАПы были вынуждены хоть как-то соблюдать баланс между их государственно-управленческой и хозяйственной деятельностью, то ФГУП, в рамках нынешнего положения, профессионально нацелен на исключительно хозяйственные, финансово-экономические вопросы, но не на общегосударственные интересы.

Структурные изменения, которые произошли в Минтрансе РФ в связи с реформой федеральных органов исполнительной власти, усложнили задачу установления государственного управления морскими портами и обеспечения государственного портового контроля: сместились акценты при рассмотрении относящихся к портам и их деятельности и оценке значимости для страны различных элементов этой проблемы. Если до реформы речь шла главным образом о таких принципиальных вопросах, как способы осуществления портами хозяйственной деятельности, включая разделение контрольно-управленческих и коммерческих функций, источники финансирования портовых властей, то теперь на первый план выдвигаются иные вопросы: объем функциональных обязанностей портовых властей; распределение их между должностными лицами, содержание и порядок осуществления портами различных видов деятельности; переподчинение портовых властей и изъятие у них части присущих им функций, создание новых территориальных органов для участия в управлении портами и т.п. Об этом свидетельствует дискуссия, развернувшаяся по данной проблеме в СМИ1.

Наиболее полно свои взгляды по вопросам, связанным с реорганизацией системы управления портами, изложил руководитель Центра правовых проблем на морском транспорте И.П. Рябоненко: «В процессе реорганизации администраций морских портов (АМП), выполняемые контрольные и надзорные функции в полном объеме должны быть переданы Федеральной службе по надзору в сфере транспорта и ее территориальным органам… Вместе с тем реорганизация АМП объективно требует создания на их базе администраций морских бассейнов с соответствующими структурными подразделениями в морских портах…»2. Автор ратует и за передачу ряда функций капитана порта территориальным органам указанной Федеральной службы3.

В качестве оппонента этим взглядам выступил один из специалистов по морским вопросам, который пишет: «Самое интересное, что И.П. Рябоненко понимает, что лишение капитана порта традиционных функций, которые выполнялись в течение десятилетий … означало бы фактическую ликвидацию в России этого института». С этим трудно не согласиться. Однако на этом фоне совершенно необъяснимо выглядит выдвинутое им предложение: «Следует поступить наоборот: те немногие функции, которые не связаны с безопасностью мореплавания и представляют собой услуги, передать Агентству, а сама служба капитана порта должна быть подведомственна Федеральной службе по надзору в сфере транспорта»4.

Несмотря на то, что эти авторы высказывают, казалось бы, диаметрально противоположные точки зрения, они едины в том плане, что высказываются против экспериментов в вопросах, связанных с реорганизацией управления морскими портами. Но при этом они не упоминают о разграничении контрольно-управленческих и коммерческих функций портовых властей, о нынешнем порядке их финансирования, как если бы такой проблемы вообще не существовало.

Как представляется, заслуживают серьезного внимания предложения по совершенствованию государственного управления в портах, высказанное президентом Ассоциации морских лоцманов В.И. Егоркиным. Несмотря на то, что они были высказаны еще до начала реформы федеральных органов исполнительной власти, они приобрели актуальность именно сейчас, когда продолжающаяся реорганизация портов позволяет их реализовывать, в частности, через посредство разрабатываемого федерального закона «О морских портах РФ». Упомянутые предложения в основном сводятся к следующему.

  1. Разграничить административно-властные полномочия, связанные с обеспечением безопасности мореплавания и порядка в порту, и хозяйственные функции, относящиеся к управлению не подлежащими приватизации государственным имуществом. Служба капитана порта с подведомственным ему аппаратом должна быть признана той «администрацией морского порта», о которой говорится в п. 4 ст. 9 КТМ, причем финансируемой из госбюджета с правом госконтроля за использованием портовых сборов. Функции по управлению имуществом порта могут быть сосредоточены в руках казенных предприятий, созданных на основе бывших МАПов, но без права управления этим имуществом и с ограниченной законом хозяйственной деятельностью.

  2. Сдача в аренду не подлежащего приватизации госимущества в морских портах должна производиться в строго ограниченных законом рамках.

  3. Портовые сборы должны собираться казенными предприятиями, аккумулироваться на специальных бюджетных счетах и использоваться исключительно в соответствии с их целевым назначением под контролем казенных предприятий, создаваемых на базе МАПов. Это в полной мере согласовывалось бы с утвержденной Правительством РФ 9 сентября 1999 г. «Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в РФ».

Жесткой критике подвергается предложение о передаче финансово-экономических функций от АМП во ФГУП «Росморпорт», поскольку фактически сохраняется действовавшая в МАПах система самофинансирования в портах. Как утверждается, «всякий перевод учреждений на самофинансирование приводит к их постепенной трансформации в коммерческие структуры, у которых интерес получения большей прибыли начинает преобладать над их основными целями и задачами»1. Кроме того, ФГУП как система хозяйствования не является универсальной формой. Применение ее в экономике оказалось крайне невыгодным для государства.

Капитан порта должен стать ключевой фигурой в порту, возглавлять его администрацию, причем она ни в коей мере не должна заниматься коммерческой деятельностью.

Согласно ст. 75 КТМ капитан порта подчиняется непосредственно федеральному органу исполнительной власти в области транспорта, который по ст.6 осуществляет надзорные функции. Очевидно, что с созданием Федеральной службы по надзору для капитана порта в этом плане ничего не изменилось, и нет никакой необходимости перераспределять обязанности должностных лиц порта и отбирать у капитана порта контрольные функции, без которых невозможна и правоприменительная деятельность. То обстоятельство, что у Агентства нет законодательно закрепленных контрольно-надзорных функций в масштабах всего Минтранса не означает, что оно не обладает такими функциями в отношении подчиненных ему подразделений и должностных лиц, необходимых для руководства ими. Это может быть установлено его внутренним актом.

Если по каким-то причинам будет все-таки принято решение о переподчинении АМП каким-то новым структурам в системе Минтранса, то целесообразно рассмотреть вопрос о подчинении их не Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, а непосредственно Минтрансу, в функции которого входит координация деятельности всех транспортных агентств. Город-порт всегда является узлом коммуникаций.

В процессе реформирования Минтранса должна быть, безусловно, критически рассмотрена и действующая система управления морскими портами, особенно в плане превращения Администрации порта в действительно государственный орган. Естественно, что может возникнуть необходимость определенной корректировки функций как портовых властей в целом, так и отдельных должностных лиц. Однако это целесообразно делать только в целях рационализации структуры управления и деятельности порта, руководствуясь общепризнанной международной практикой применительно к российским условиям, накопленным Минтрансом опытом на основе анализа и обобщения предложений с мест и заключений специалистов-практиков, но не по соображениям конъюнктурно-формального характера, как это предлагается некоторыми авторами.

10 февраля 2006 г. в Совете Федерации состоялось четвертое совещание Временной комиссии верхней палаты парламента по национальной морской политике под председательством Вячеслава Попова. В повестке дня стояли вопросы законодательного обеспечения государственного портового контроля и правового статуса портовых властей.

На этом совещании были отмечены следующие проблемы:

- необходимость правового регулирования и государственного контроля за деятельностью российских портов;

- государство должно четко обозначить обязанности капитанов морских портов, их ответственность перед государственными контролирующими инстанциями. Государство должно наладить работу портов так, чтобы они работали в рамках нормативно-правовой базы и были конкурентоспособными;

- несовершенство законодательной базы и продолжающееся реформирование отрасли приводят к безответственности, низкой эффективности и нарушениям требований безопасности в деятельности портов. Исправить ситуацию должен действенный контроль со стороны государства.

Заместитель Министра транспорта РФ С. Аристов и представитель Федеральной службы по надзору в сфере транспорта П. Ермолаев отметили такие проблемы, как:

- сложность осуществления государственного контроля за портовой деятельностью, которая состоит в следующем - во-первых, речь идет о перераспределении функций в этой сфере в связи с проведением реформы органов государственной власти. Еще один важный момент - персональная ответственность капитана морского порта, который принимает решения по ситуации и должен оставаться "хозяином гавани". Особняком стоит проблема соблюдения коммерческих интересов порта, что должно стать предметом особой заинтересованности органов государственной власти.

Также выявилась проблема взаимодействия органов государственной власти при осуществлении контроля за деятельностью рыбных портов (их в России насчитывается шестнадцать). Федеральное агентство по рыболовству противодействует Ространснадзору, рекомендуя рыбным портам не предоставлять в адрес этого Федерального агентства информацию о деятельности порта, аварийности и результативности работы.

Отмечено отсутствие ряда нормативных документов - положения о капитане порта, в первую очередь, и функциональная неопределенность. Не установлено четкое разграничение функций по контролю и надзору и по оказанию государственных услуг на морском транспорте. Административно-властные полномочия и хозяйственные функции в морских портах не разделены. Существенным препятствием для развития транспортной системы остаются недостатки в организации работы пунктов пропуска через государственную границу в морских портах.

По результатам состоявшегося обсуждения были приняты рекомендации в адрес парламента и Правительства РФ. Законодателям рекомендовано провести анализ эффективности принимаемых исполнительной властью мер по совершенствованию государственного портового контроля и соблюдению законодательства в портах России.

Правительству РФ предложено ускорить разработку законодательных предложений по устранению имеющихся проблем и недостатков в сфере торгового мореплавания, деятельности морских портов. Рекомендовано ускорить решение вопросов по окончательному разделению функций в этой сфере. Для совершенствования госконтроля за портовой деятельностью парламентарии предложили увеличить штат Ространснадзора и создать территориальные органы этого агентства во всех морских портах. Правительству предложено также рассмотреть вопрос о создании единого информационного центра Парижского, Токийского и Черноморского меморандумов о взаимопонимании, о контроле судов со стороны государства.
При выявлении проблем законодательных основ контроля и надзора на морском транспорте возникает необходимость исследовать предложение о создании территориальных органов контроля и надзора на морском транспорте Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на базе уже созданной и действующей службы капитана порта 1. В настоящее время капитаны морских портов назначаются на должность и освобождаются от должности Федеральным агентством морского и речного транспорта по представлению Федеральной службы по надзору в сфере транспорта. Складывается ситуация, когда государственный портовый контроль осуществляется капитанами морских портов, которые, в свою очередь, входят в структуру портовых властей, различных по организационно – правовой форме субъектов, осуществляющих хозяйственную деятельность. Морские торговые и морские рыбные порты созданы, в том числе, и как акционерные общества.

 Для разрешения сложившейся ситуации необходимо провести сравнительный анализ функций Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Служба) и Федерального агентства морского и речного транспорта (далее – Агентство). При этом значение имеет учет предписаний соответствующих международных договоров РФ.

- Российская Федерация является участницей многочисленных международных договоров, относящихся к торговому мореплаванию. Так, Международная конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов 1973 года, измененная Протоколом 1978 года (МАРПОЛ 73/78), Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 года, измененная Протоколом 1978 года (СОЛАС 1974), Конвенция ООН по морскому праву 1972 года регламентируют, в частности, расследование квалифицированными экспертами государства каждой морской аварии, а у государства – участника конвенций предусмотрено наличие государственного органа, который несет ответственность за осуществление международных соглашений в области морского транспорта, а также за применение правил и норм, касающихся судов, находящихся под его юрисдикцией.

В соответствии с дефисом 1 статьи 76 КТМ РФ на капитана морского торгового порта и капитана морского рыбного порта соответственно возлагается контроль за соблюдением международных договоров Российской Федерации, относящихся к торговому мореплаванию, и законодательства Российской Федерации о торговом мореплавании.

Вместе с тем, согласно пункту 1 Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 23.07.2004 № 371, Агентство осуществляет полномочия компетентного органа в области морского и внутреннего водного транспорта по выполнению обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, но только в части выполнения функций по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом. В свою очередь, обязательства, вытекающие из вышеуказанных конвенций, не могут рассматриваться как государственные услуги, так как посвящены обеспечению безопасности и порядка в порту, то есть деятельности по защите морского судоходства, а, следовательно, и обеспечению безопасности государства в целом.

Служба, в свою очередь, осуществляет в части, касающейся функций по контролю и надзору, полномочия органов, которые в международных договорах Российской Федерации выступают в качестве органов, осуществляющих необходимые меры, направленные на выполнение вытекающих из этих договоров обязательств Российской Федерации в указанной сфере, а также осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства РФ, в том числе международных договоров РФ о торговом мореплавании. (Положение о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 398 , п.п.1, 5.1, 5.1.2, 5.1.3, 5.1.6, 5.1.7).

Таким образом, данная функция капитана порта соответствует функциям Службы.
    - Капитан порта, согласно дефису 2, 3 статьи 76 КТМ РФ осуществляет регистрацию судов и выдачу соответствующих судовых документов. В соответствии с п. 5.5.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта Служба осуществляет организацию регистрации морских судов, судов внутреннего водного и смешанного (река-море) плавания, включая спортивные и прогулочные. Наличие данной функции у Агентства отсутствует.


- Капитан порта осуществляет выдачу дипломов, квалификационных свидетельств, подтверждений их выдачи и паспортов моряка членам экипажей судов (дефис 4 статьи 76 КТМ РФ). В свою очередь, п. 5.4.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта предусматривает выдачу Службой разрешительных документов в сфере морского транспорта, предусмотренных законодательством РФ и международными договорами РФ, удостоверяющих право юридических и физических лиц осуществлять определённые виды деятельности и (или) конкретные действия. В данном случае, выдачу дипломов необходимо рассматривать как разрешение на право занятия определенной должности, учитывая, что капитан порта контролирует легитимность документов и прохождение обязательных видов подготовки, данная функция совпадает с функцией Службы.

- Функции капитана порта, касающиеся осуществления проверок судовых документов, дипломов, квалификационных свидетельств, контроля за соблюдением требований, касающихся порядка захода судов в порт и выхода их из порта, контроля за судами, выходящими в море в целях проверки наличия судовых документов, соответствия основных характеристик судов судовым документам и выполнения требований, касающихся укомплектования экипажей судов, выдачи разрешений или отказа в выдаче разрешений на выход судов из морских портов, предусмотренные дефисами 5, 6, статьи 76, статьями 79, 80 КТМ РФ, частью 3 статьи 5 федерального закона от 31.07.1998 № 155 - ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» являются контрольно – надзорными. Агентство, согласно подпункту «г» пункта 5 Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», не вправе осуществлять функции по контролю и надзору. Служба, в соответствии с пунктами 5.1.1, 5.1.2, 6.1 вышеуказанного положения, статьей 12 федерального закона от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» имеет право проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную, связанную с транспортным процессом деятельность, коме того, как лицензирующий орган осуществляет контроль и надзор за соблюдением лицензиатами лицензионных требований и условий.

 Кроме того, за нарушения правил, касающихся безопасности мореплавания и порядка в порту, в соответствии со статьей 23.38 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, капитан порта вправе налагать административные взыскания.

Кодекс торгового мореплавания рассматривает деятельность капитана порта не иначе, как деятельность по осуществлению государственного портового контроля. (Не случайно, глава 5 КТМ, регламентирующая правовое положение и функции капитана порта, носит название «Государственный портовый контроль»).

В соответствии со статьей 11, пунктом «т» статьи 71 Конституции Российской Федерации государственная власть в Российской Федерации осуществляется федеральными государственными органами, в ведении которых находится федеральная государственная служба. Согласно статье 4 федерального закона от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» федеральная государственная служба – профессиональная служебная деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации. В свою очередь, в соответствии со статьей 10 вышеуказанного федерального закона, государственный служащий – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание за счет средств федерального бюджета.

Следовательно, государственный портовый контроль, функции по обеспечению мореплавания и порядка в морском порту, должен исполнять федеральный государственный служащий.

В настоящее время, складывается ситуация, когда капитан порта, наделенный административно - властными полномочиями, исполняющий контрольно – надзорные функции, возглавляет администрации портов, которые являются хозяйствующими субъектами различной организационно – правовой формы. То есть, субъектами хозяйственной деятельности был присвоен ряд государственных функций, а заодно возможность издания соответствующих властно – распорядительных актов, обязательных для исполнения другими хозяйствующими субъектами, и наложения административных взысканий.

Данный порядок вещей вступает в противоречие с началами российского права.

Что касается опыта иностранных государств, то показателен пример Великобритании. Ее территория охватывает свыше 10000 миль береговой полосы и на ней находится около 170 портов, в которых осуществляется контроль судов со стороны государства. Агентство Морской и Береговой Охраны (М.С.А.) является правительственным исполнительным органом, отвечающим за контроль государством порта. В рамках М.С.А. в апреле 1998 года из главного департамента транспортных сюрвейеров была образована Морская служба безопасности (М.S.А.). Директор отдела морской безопасности отвечает за службу государственного портового контроля. Каждый регион имеет главный центр, весь штат которого состоит из государственных служащих. Большинство досмотров и инспекций проводятся Морскими центрами, которые являются основным органом, следящим за безопасностью и соблюдением всех постановлений.

В мировом сообществе не существует единой «модели» организации контроля государством порта. Однако организационные модели считаются эффективно действующими, если они соответствует основным правилам «Меморандума о взаимопонимании по контролю государства порта» (так называемого Парижского меморандума, участником которого Российская Федерация стала с 1 января 1996 года). В числе таких правил, которые требуются при организации контроля Государством порта:

 - «не иметь никакого коммерческого интереса в данном порту»;

 - «не использовать инспекторов частных организаций, выдающих сертификаты судам или судоходным компаниям».

Одновременно нельзя забывать, что только недавно Россия вышла из «черного» списка Парижского меморандума и в настоящее время необходимо оценить всю серьезность проблемы и принять все меры для недопущения повторения негативной международной оценки системы государственного портового контроля Российской Федерации.

После проведения административной реформы каждый капитан порта самостоятельно оценивает свои функции, и такие оценки довольно разнятся. Одни полагают, что их основная функция заключается в организации движения и стоянки судов в порту, другие считают, что их задача состоит прежде всего в осуществлении контроля за судами и деятельностью различных организаций в порту. Централизованного разъяснения их полномочий не существует. В результате чего трудно придти к общему знаменателю.

Согласно статье 1 Конституции Российской Федерации Россия есть правовое государство. Государство несет ответственность за все виды безопасности человека посредством осуществления властных полномочий, которые реализуются государством в лице его органов или должностных лиц. Кроме того, Конституция провозгласила верховенство закона, примат права над политикой.

С учетом этих исходных конституционных установлений, в контексте изложенного очевидно: капитан порта, входящий в структуру порта как хозяйствующего субъекта, одновременно осуществляющий контрольно – надзорные, властные полномочия в отношении других хозяйствующих субъектов – такая ситуация юридически не перспективна.
Не существует единого общепризнанного понятия «морской порт». Не имеется и единого, в договорном порядке закрепленного, правового режима морских портов, хотя такие попытки и предпринимались. Конвенция и Статут о международном режиме морских портов были подписаны в Женеве 9 декабря 1923 г. Участники этих актов обязались обеспечить друг другу равенство в обращении в отношении их судов. Конвенция не решала многие важные вопросы, относящиеся к режиму портов, в частности, вопросы юрисдикции государства порта. Как отмечается, проблема захода судов в иностранные порты заметно обострилась в связи с техническим прогрессом. Ряд условий для захода в порты судов с ядерными силовыми установками предусмотрены Конвенцией СОЛАС – 74/78, которая, в частности, содержит требования о предоставлении информации о безопасности. Конвенция МАРПОЛ-73/78 позволяет государству-участнику отказать в заходе иностранного судна, если оно не отвечает требованиям этого документа. Еще дальше в этом направлении идут положения Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., предусматривающие, в частности: «В отношении судов, направляющихся во внутренние воды или использующих портовые сооружения за пределами внутренних вод, прибрежное государство имеет также право принимать необходимые меры для предупреждения любого нарушения условий, на которых эти суда допускаются во внутренние воды и используют портовые сооружения». (п.2 ст.25). Согласно п. 3 ст. 211: «Государства, которые устанавливают особые требования по вопросам предотвращения загрязнения, в качестве условий для захода в их порты, должным образом публикуют такие требования и сообщают их компетентной международной организации». Такие требования могут согласованно устанавливаться двумя или более государствами, о чем они делают специальное сообщение. Капитан судна по просьбе государства, в водах которого оно находится, должен предоставлять «информацию о том, направляется ли судно в государство того же района … и указывать, соблюдает ли судно установленные таким государством требования для захода в порт». В некоторых случаях могут не соблюдаться и положения второго принципа. Так, согласно п. 7 статьи 9 федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" «В осуществлении права вынужденного захода может быть отказано аварийным иностранным судам, иностранным военным кораблям и другим государственным судам с ядерными двигателями или иностранным судам, перевозящим ядерные или другие опасные или ядовитые по своей природе вещества или материалы, которые могут нанести ущерб Российской Федерации, ее населению, природным ресурсам и окружающей среде значительно больший, чем ущерб, угрожающий такому аварийному иностранному судну, иностранному военному кораблю или другому государственному судну».

Важным элементом правового режима морского порта являются условия пребывания иностранного судна в порту. Как отмечается, «нормы, регламентирующие правовой режим судна в порту, содержатся во внутреннем законодательстве, правилах и обычаях государств, в некоторых международных конвенциях и других многосторонних и двусторонних соглашениях между государствами. Из этого видно, что в международном праве нет кодифицированных общепризнанных норм, с исчерпывающей полнотой определяющих правовой режим судов в иностранных портах». Режим пребывания судов в портах различных стран может иметь существенные различия. Однако, отличаясь в деталях, такой режим всегда основывался на общепризнанном положении, согласно которому все находящиеся в порту иностранные торговые суда и находящиеся на них члены экипажа и пассажиры подпадают под уголовную, гражданскую и административную юрисдикцию прибрежного государства. Конкретные вопросы взаимоотношений «судно-порт», особенно вопросы о разного рода льготах, чаще всего регулируются в рамках договоров о торговле и мореплавании или о торговом судоходстве.

Юрисдикция в отношении как своих, так и иностранных судов составляет правовые основы государственного управления портом. Это управление осуществляется через посредство так называемых портовых формальностей, предоставляющих право государству осуществлять полный контроль в отношении всех находящихся в порту судов на основании положений международно-правовых актов и национального законодательства (документальный, технический, пограничный, таможенный, фискальный, санитарный контроль).

В течение многих лет предпринимаются попытки облегчить портовые формальности. Так, в 1965 г. была принята Конвенция по облегчению международного морского судоходства. Однако, несмотря на то, что она вступила в силе уже в 1967 г. и ее участниками являются более 60 государств, ее положения выполняются не в полной мере. Ст. 255 Конвенции ООН 1982 г. предписывает всем государствам-участникам принимать меры для «облегчения… доступа в свои гавани и содействовать в предоставлении помощи морским исследовательским судам».
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   45

Похожие:

Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства» iconОтчет о выполнении научно-исследовательской работы
«Разработка концепции оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов нормативно-правовых актов»

Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства» iconОтчет по научно-исследовательской работе «Разработка комплексной...
«Разработка комплексной модели экономической эффективности регионального учреждения культуры»

Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства» iconАспирантура
Отчет о выполнении индивидуального плана учебной и научно-исследовательской работы является обязательным условием аттестации аспиранта...

Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства» iconОтчет о выполнении работ по теме: «Разработка концептуальной, функциональной,...
Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования

Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства» iconКонкурсная документация на проведение открытого конкурса на право...
«Научно обоснованные предложения по параметрам развития транспортного комплекса на среднесрочную перспективу»

Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства» iconМетодические рекомендации по подготовке и защите выпускной квалификационной...
Целью работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения конкретных...

Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства» iconМетодические указания по подготовке, написанию и защите выпускной...
Целью дипломной работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения...

Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства» iconМетодические указания по подготовке, написанию и защите выпускной...
Целью дипломной работы является применение комплекса полученных теоретических знаний, а также практических умений и навыков для решения...

Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства» iconКонкурсная документация на проведение открытого конкурса на право...
Фгуп «радон» в обеспечение мероприятия «Разработка и практическое использование при выводе из эксплуатации ядерно и радиационно опасных...

Отчет о выполнении научно-исследовательской работы по теме: «Разработка конкретных предложений по повышению эффективности морского законодательства» iconОтдел научно исследовательской и методической работы Библиотечный вестник Выпуск 10
И. О. Шуминова, гл библиотекарь отдела научно-исследовательской и методической работы

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:


Все бланки и формы на filling-form.ru




При копировании материала укажите ссылку © 2018
контакты
filling-form.ru
Поиск