Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное


НазваниеСравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное
страница5/31
ТипУчебник
filling-form.ru > Туризм > Учебник
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   31

Значение федерализма


Ценность федеративной формы государственного устройства заключается в том, что она способствует решению многих жизненно важных проблем общества. Ошибочным и вводящим в заблуждение является утверждение о том, что якобы «в подавляющем большинстве случаев федерализм рассматривается как альтернатива унитарной государственности исключительно в этническом контексте и трактуется как эффективный способ решения пресловутого «национального вопроса».138 Действительное значение федерации и федерализма, конечно, выходит, за рамки национального вопроса, хотя оно и тесно связано с ним.

Начнем с того, что один из аспектов позитивного значения федеративной формы государственного устройства заключается в ее органической связи с демократическим политическим режимом. Правда, следует сразу оговориться, что не все политологи согласны с тезисом о неразрывности теории и практики федерализма, с одной стороны, и демократии – с другой.

Так, против объединения дефицита демократии с дефицитом федерализма выступает А. Хайнеманн-Грудер. По мнению автора, «в случае с возникающими федерациями взаимодействие с демократией часто является игрой с нулевой суммой: чем больше федерализма, тем меньше демократии и наоборот. Федерализм имеет дело с интеграцией и защитой субнационального разнообразия; он не только противоречит принципу «один человек, один голос» но иногда ценой интеграции является сохранение авторитаризма».139 Очевидно, трудно найти весы, на которых можно было бы определить, что ценнее: интеграция за счет сохранения авторитаризма или дезинтеграция в виде расставания, но при обеспечении свободы. Во всяком случае не факт, что интеграция в условиях авторитарного режима может выступить в форме федерации. Скорее всего, наоборот: принудительная (а авторитаризм предполагает принуждение, насилие) интеграция возможна лишь в рамках унитаризма. Здесь как раз имеет место картина, обратная той, которую рисует А. Хайнеманн-Грудер: чем меньше демократии, тем меньше реального федерализма или чем меньше федерализма, тем меньше демократии.

С интеграцией и защитой субнационального разнообразия имеет дело не только федерация. Поэтому предварительно немаловажно задаться и ответить на вопросы: на какой основе мыслится или происходит интеграция: на демократической, авторитарной или тоталитарной? О защите какого субнационального разнообразия идет речь: разнообразия, вызванного самой жизнью, объективной действительностью или разнообразия, разрешенного сверху в строго дозированных рамках? Думается, что выбор федеративной формы возможен и эффективен только при интеграции на демократической основе.

Сторонники мнения о возможности совмещения федерализма с авторитаризмом чаще всего ссылаются на пример Советского Союза, который был, мол, федерацией, но при авторитарном режиме. Однако такой довод следует признать исключительно слабым, поскольку СССР не был федерацией в собственном и полном смысле этого слова. По характеристике одного зарубежного исследователя, федерализм в бывших социалистических странах «был не жизнеспособен в рамках массовых политических институтов. В этом отношении федеральная структура оставалась пустой скорлупой».140

Объективности ради следует все-таки признать, что тезис о неразрывной связи федерализма и демократии не вызывает никаких возражений у явного большинства политологов. Приведем некоторые высказывания на этот счет. «Невозможно примирить, - пишет К. Джефф, - унитаризм и принудительные методы недемократического режима с отрицанием субординации в пользу координации, что является одним из становых хребтов федерализма. Принуждение и подчинение являются прямыми антонимами взаимности и субсидиарности».141 «Одностороннее принятие решений несовместимо с федеративным устройством. Методы принуждения, используемые недемократическими режимами, невозможно приспособить к федерализму, одной из основ которого является отказ от иерархии отношений в пользу согласованности действий внутри государства. Произвол власти делает невозможным любое проявление автономии», - говорится в учебном пособии «Основы теории и практики федерализма».142 «Распределением власти федерализм обуздывает произвол управления как в центре, так и на местах. Он децентрализует ответственность, предусматривая механизм ограничения потенциальных локальных конфликтов и злоупотреблений. Он обеспечивает школу демократии и совершенно буквально делает правительство ближе к народу».143

Связь действительного федеративного устройства государства с демократическим политическим режимом является двоякой. С одной стороны, подлинный федерализм невозможен вне демократии. Тоталитарный или авторитарный режимы по определению означают монополию на политическую власть, а потому не признают право на существование относительно независимых, автономных субъектов политического процесса. Поскольку федерализм предполагает разделение власти по вертикали, наделение субъектов федерации относительно самостоятельными, независимыми предметами ведения и полномочиями, то по определению он несовместим ни с авторитарным, ни с тоталитарным режимом.

Федерализм имеет смысл только в том случае, если он является отражением экономического, социального и политического плюрализма. Не случайно в политологической литературе выдвигается идея о необходимости проводить фундаментальное различие "между демократической системой, которая является федеративной, и недемократической системой с федеративными принципами" и утверждается, что "в строгом смысле только демократия может быть федеративной системой".144 Опыт государственного строительства тоже свидетельствует о том, что действительный федерализм исторически упрочился именно в странах с устойчивыми традициями либеральной демократии (США, Швейцария, Канада, Австралия, ФРГ).

С другой стороны, федерализм служит дополнительным и прочным подспорьем для режима политического плюрализма. Демократическое содержание федерализма выражается, прежде всего, в том, что в федеративном государстве наряду с делением государственной власти по горизонтали (между тремя ветвями), присущим всякому демократическому государству, действует специфическое разделение власти по вертикали (между федеральным центром и субъектами федерации). Предлагая собственную систему сдержек и противовесов, федерализм предстает еще одной гарантией против монополизации власти.

Распределение власти по разным этажам политико-управленческой системы может существенно ограничить "тираническое большинство", которое ничуть ни лучше тирании одного лица или меньшинства. Существует несколько факторов, ограничивающих федеральный центр во всех демократических федерациях: наличие строго определенных предметов ведения и полномочий федеральных органов власти, выход за пределы которых недопустим и для федерального центра; разделение власти по вертикали и горизонтали; наличие второй палаты парламента, которая призвана сочетать общенациональные интересы с региональными; конституционное закрепление правового статуса субъектов федерации с их предметами ведения и полномочиями; трудность перераспределения полномочий, закрепленных в Конституциях, в частности, и потому, что на внесение в нее поправок нужно согласие субъектов федерации; наличие независимой судебной системы, которая выступает арбитром в спорах по поводу предметов ведения и полномочий между участниками федеративных отношений.

Оценивая решения Верховного Суда США последнего десятилетия двадцатого столетия, американские эксперты считают, что эти решения, защитившие права и суверенитет штатов, указывают на серьезную озабоченность суда по поводу опасностей высокомерия общенациональной власти. И то, что сделал суд, является мягкой поправкой к продолжавшемуся в течение полувека постоянному и необдуманному расширению общенациональной власти..145

Рассредоточение власти в федеративном государстве на трех уровнях - общефедеральном, региональном и местном - объективно расширяет возможности для участия граждан в политической жизни. Во-первых, увеличивается количество выборных должностей, на занятие которых они могут претендовать. Как отмечалось в зарубежной литературе, "политическая децентрализация власти предоставляет гражданам дополнительные возможности для участия в системе управления. В федеральной системе имеется больше назначаемых и выборных должностей и большинство из них приближено к местожительству граждан".146 Во-вторых, при федеральной форме государственного устройства увеличивается число выборов, референдумов и соответствующих политических кампаний, в которых участвует население. В-третьих, увеличивается перечень инстанций, в которые могут обращаться граждане за защитой своих прав. В-четвертых, формируемая условиями федерализма демократическая политическая культура становится фактором, стимулирующим политическое участие.

В условиях широкого распространения информационных технологий политическое участие в федеративном государстве не только увеличивается в количественном отношении. Создается возможность его качественного совершенствования за счет большего доступа к информации, которой раньше владели только власть имущие. Насыщенность информационного пространства позволяет не просто голосовать со знанием дела, но и расширяет возможности для участия в обсуждении общественно значимых проблем.

Демократическая направленность федерализма выражается и в роли субъектов федерации как защитников прав человека. В федеративном государстве основные права и свободы зафиксированы в федеральной конституции. В силу этого их соблюдение и реализация является обязательным на всей территории федерации. Ни один субъект федерации не правомочен отменять или ограничивать эти права и свободы, а также их гарантии. Но, как показывает федеративная практика, составные части федераций - штаты, провинции, земли, кантоны, республики и т. д. - могут в пределах своих полномочий предоставлять и гарантировать дополнительные права, которых нет в перечне конституционных прав на общефедеральном уровне, и предоставлять дополнительные гарантии тем правам, которые закреплены в федеральной конституции.

Так, в Соединенных Штатах Америки "конституция каждого штата включает билль о правах, скроенный по образцу Конституции США, хотя конституции некоторых штатов идут значительно дальше в защите индивидуальных прав".147 "Штаты, - говорится по этому поводу в другом издании, - конечно, обязаны жить по стандартам, установленным Федеральной Конституцией. Однако штаты могут решить использовать свои конституции, чтобы включить права, не признаваемые федеральным конституционным законом постольку, поскольку при этом они не нарушают какой-нибудь другой федеральный конституционный принцип".148

Опыт США свидетельствует о том, что ряд штатов пошел на дополнение основных прав и свобод человека, закрепленных в Федеральной Конституции, правами, в ней не перечисленными. Так, федеральные суды отказались объявить право на здоровую окружающую среду федеральным конституционным правом. В отличие от этого конституции многих штатов содержат положения, открыто и ясно защищающие окружающую среду как среду обитания человека. Федеральный документ не упоминает образование, а конституции штатов содержат подробные статьи, закладывающие основу для государственного образования. Некоторые штаты признают образование в качестве фундаментальной конституционной ценности.149

Иногда штаты устанавливают более строгие нормы контроля за качеством продукции, защищая права потребителей. Конкретным примером защиты потребительских прав человека на уровне законодательства штатов является принятый в штате Вермонт закон, который требовал, чтобы в случае, если молоко получено от коров, выращенных с применением искусственных гормональных стимуляторов роста, этот факт, должен быть отражен на этикетке молока и молочных продуктов. В обоснование этого шага указывалось, что потребители имеют право на информацию, так как некоторые исследования связали использование гормонов с раком желудка и другими болезнями. После принятия закона ряд организаций, составивших коалицию представителей молочной промышленности, подали судебный иск, называя упомянутый закон неконституционным на том основании, что эта сфера регулируется федеральными стандартами пищи и лекарств, которыми такая информация не предусмотрена. Аргументация штата Вермонт сводилась к тому, что ничто в федеральных стандартах не должно истолковываться как говорящее штатам, что они не должны идти дальше.150

Некоторый опыт более активной защиты прав человека на уровне субъектов федерации имеется и в Российской Федерации. Так, согласно федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав граждан".

Другой пример. Федеральная Конституция закрепляет в ст. 37 право на труд и право на вознаграждение за труд не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда. Минимальная зарплата, которая определена на федеральном уровне, - это обязательная для всех регионов норма. Субъекты федерации не вправе отменить ее или понизить, но они могут повысить ее и установить на своей территории обязательный для всех работодателей (кроме федеральных бюджетных организаций) повышенный по сравнению с российской нормой минимум заработной платы.

Следовательно, принципиальная возможность юридического закрепления дополнительных прав и предоставления субъектами федерации дополнительных к общероссийским гарантий уже провозглашенных прав существует, и это не противоречит закону. Разумеется, субъекты федерации не могут предоставлять своему населению такие права, которые идут вразрез с российской конституцией и другими федеральными законами, например, право на освобождение от исполнения воинской обязанности.

Одно из демократических свойств федерации выражается в том, что субъекты федерации могут составить противовес, когда федеральные органы государственной власти ведут себя вопреки демократическим принципам и нормам. Очевидно, в этом заключается смысл трактовки федерализма как "формы децентрализации политической организации, предназначенной для того, чтобы помешать захвату монополизированной власти жаждущими ее людьми".151

Поскольку субъекты федерации относительно свободны в организации внутренней политической жизни или во всяком случае могут оказывать на нее автономное влияние, они могут в определенной степени сдерживать или смягчать авторитарные тенденции, исходящие из федерального центра. Даже молчаливая оппозиция федеральному центру со стороны субъектов федерации, не говоря уже об их открытом дистанцировании от федеральной власти в случае ее антидемократических акций, приобретает значительный политический вес. Как известно, вопиющие нарушения Президентом Российской Федерации действовавших конституционных положений в октябре 1993 года во время расстрела из танковых орудий здания парламента и роспуска Верховного Совета РФ и в декабре 1994 года с началом развязывания кровопролития в Чечне не были поддержаны многими субъектами федерации. И этот факт оказывал, по крайней мере, моральное давление на федеральную власть.

Вместе с тем вполне возможна, и практике это известно, совершенно противоположная ситуация, когда федеральный центр задает тон в демократизации политической жизни, занимает более демократические позиции, чем тот или иной субъект федерации. Немало примеров такого рода можно привести, в частности, из опыта Российской Федерации, когда в некоторых регионах устанавливались авторитарные или близкие к авторитарным режимы, несмотря на развитие демократических процессов в стране в целом.

Например, согласно действующему уже в течение нескольких лет федеральному законодательству выборы в Российской Федерации проводятся на альтернативной основе, что предполагает регистрацию в окружной избирательной комиссии не менее двух кандидатов. В частности, федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что "в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равны ему, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий". Иная ситуация существовала в Татарстане до принятия Конституции республики в новой редакции 19 апреля 2002 г. Здесь согласно ст. 77 Конституции республики в ее прежней редакции, в избирательные бюллетени могло быть включено любое число кандидатов. Эта, на первый взгляд, хитроватая формулировка открывала лазейку: допускала выдвижение и одного кандидата на выборную должность, чем, кстати, ловко воспользовалась местная политическая элита. Бывший Президент Республики Татарстан, вопреки общепринятым представлениям о демократии, оба раза - в 1991 и 1996 годах - избирался на пост Президента РТ на безальтернативной основе, т. е. без всяких конкурентов и честного соперничества. На выборах 1995 года в Государственный Совет (парламент республики) 21 глава местных администраций тоже были избраны на безальтернативной основе.

Попранием принципа разделения властей является не только совмещение статуса депутата республиканского парламента с работой в исполнительных органах государственной власти, но и совмещение в одном лице должностей главы городской или районной администрации и председателя местного представительного органа власти - городского или районного Совета народных депутатов.

Главы городских и районных администраций в республике Татарстан до сих пор не избираются населением, а назначаются Президентом РТ по своему усмотрению. Здесь кроется часть истоков верноподданичества и лицемерия, лести и соперничества назначаемых лиц перед Президентом, беспрекословное подчинение всему, что исходит из Казанского Кремля, в том числе не всегда продуманным решениям и указаниям.

Верховный суд Российской Федерации уже обращался к проблеме назначаемости президентами республик в составе РФ должностных лиц местной администрации и признал противоречащим Конституции РФ и федеральному законодательству те положения Конституций республик, согласно которым главы городских и районных администраций назначаются президентом, а не избираются населением.

В цивилизованном государстве федеральный центр обязан играть ведущую роль в создании основ демократического порядка. Он должен задавать для всей социально-экономической и политической жизни общества высокие демократические стандарты, уклонение от которых ни со стороны самого центра, ни со стороны субъектов федерации оказалось бы невозможным. "Фактически демократические федерации часто представляются как многоуровневые демократии, где конституция предусматривает не только автономию, но и предписывает для государств-членов одинаковые стандарты институциональной демократии".152. Как показывает, например, опыт Швейцарии, федеральная власть осуществляет контроль за тем, чтобы кантональные политические институты были республиканскими и демократическими. Она следит также за тем, чтобы кантоны представляли своим жителям все права, предусмотренные в федеральной Конституции. Эти права могут быть востребованы каждым гражданином через различные правовые каналы вплоть до Федерального Суда.153

Со своей стороны, субъекты федерации могли бы оказывать благотворное влияние на утверждение демократических принципов и норм в общегосударственном масштабе, в том числе осуществляя в этом плане совместный контроль за федеральным центром и в случае необходимости оказывая на него давление, а также пойти по пути расширения, детализации, дополнения демократических установок, принятых на общефедеральном уровне.

Конечно, роль федеративной формы государственного устройства в обеспечении демократии не следует преувеличивать. Включая в себя разделение предметов ведения и полномочий между общефедеральным и региональными уровнями управления, их относительную самостоятельность и взаимный контроль, федерация создает предпосылки для утверждения в государстве и обществе демократических начал. Но их практическое воплощение зависит от огромного множества других факторов и в первую очередь от самосознания и самоуважения самого общества, общей и политической культуры населения, большей или меньшей честности и порядочности общенациональной и региональных политических элит.

Принципиальной открытостью федерализма к демократии не заканчиваются его достоинства. В политической науке очень часто подчеркивается и такая черта федеративного государства, как гибкость и большая приспособляемость к экспериментированию. "Классическая роль штатов и местностей (localities) как лабораторий демократии, - пишут американские авторы, - должна быть усилена федеральным правительством, готовым учиться их успехам, собирать, оценивать и распространять информацию об этих успехах, и в целом облегчить различным местностям возможность учиться у других.».154

При всей важности субъектов федераций как "лабораторий демократии" они могут каждый в отдельности предоставить поле для более широких социально-экономических экспериментов. В этом случае стоимость и риск будут значительно меньше, чем при осуществлении не апробированных программ сразу на общегосударственном уровне. "Широко признано, - утверждает А. Ганьон, - что федерализм делает возможным различные инновации в политике. Самое значительное содействие, которое федерализм может оказать развитию общества, проявляется на уровне инновации". И далее: "Короче, федерализм владеет необходимыми элементами, чтобы стать лабораторией для подготовки новых программ, проведения эксперимента до того, как они будут предложены другим партнерам по федерации".155 В Швейцарии "несколько новых вещей были инициированы сначала на кантональном уровне и только после того как кантональные "испытания" оказались успешными, они были введены также на федеральном уровне... Кантоны стали нечто вроде лабораторий для новых идей и политических инноваций".156

Демократический характер федеративной формы государственного устройства заключается и в том, что она предусматривает процедуры для мирного разрешения возникающих противоречий и конфликтов. В зарубежной политической науке, по-видимому, утвердилось мнение, что федерализм не устраняет почву для самих конфликтов, но является эффективным инструментом их смягчения и регулирования. "Как в настоящем, так и в прошлом, федерации доказали, что они могут оказаться успешными в разрешении конфликта и в структурировании различий".157

Таким образом, в федерации заложен большой демократический потенциал. Реализация его зависит, прежде всего, от желания и способностей общенациональной и региональных элит.

Федеративное устройство государства может стать серьезным фактором нормализации межэтнических отношений, которая является исключительно значимой в полиэтническом обществе. Дело в том, что в современном мире существуют около 200 государств и в то же время насчитывается более 3000 этнических и племенных групп, сознающих свою идентичность. Это свидетельствует о несовпадении политических и этнокультурных границ. По-видимому, главным средством удовлетворения чаяний этнических групп иметь относительную самостоятельность является предоставление им автономии в той или иной форме и чем многочисленнее группа и компактнее ее расположение на определенной территории, тем больше оснований для ее автономии в рамках федеративного государства и повышения ее политико-правового статуса.

В многофакторной детерминации общественных явлений и процессов заметное, а в отдельные периоды и первостепенное, место может принадлежать этническому фактору. Тоталитарный и авторитарный режимы, если отвлечься от их политической демагогии, не признают нации субъектами политики и самыми жесткими, репрессивными мерами пресекают любые попытки политической мобилизации на этнической основе. Либерализация и последующая демократизация открывают «шлюзы» для свободного выражения этнических интересов и требований, в том числе требование политического самоопределения. «По мере политической либерализации этносы конституируются как субъекты политики, предъявляющие претензии к государству и (или) друг к другу, и ситуация выходит из-под контроля, нередко угрожая территориальной целостности государства».158

Чтобы не допустить возникновение такой ситуации, необходимо конструктивное урегулирование межэтнических отношений и отношений между нацией (этнической группой) и государством. Речь идет именно об урегулировании, а не о пресловутом «решении национального вопроса». Такое урегулирование возможно на основе признания и реализации права нации на политическое самоопределение, формы которого могут быть достаточно разнообразными, в том числе в рамках более широкого целого - единого государства. Однако в любом случае самоопределение основывается на признании этнонации в качестве субъекта права.

Мировой опыт свидетельствует, что интересы этнической общности защищаются наиболее надежно, если она имеет собственную национальную государственность. Без нее практически невозможно поддержать жизнеспособность этноса, его язык и культуру.

Так сложилось исторически, что одни этнические общности создали независимые национальные государства; другие не теряют право на собственную национальную государственность, но вынуждены существовать в рамках более широкого целого, которым, по общему правилу, является федеративное государство. В этом случае национальная государственность народа интегрируется в федеративную систему с правом автономного существования.

В полиэтническом обществе именно с федеративной формой государственного устройства на долю федерации выпадает чрезвычайно сложная и ответственная задача защиты национальной государственности населяющих ее народов, культурного своеобразия и специфических интересов этнических общностей. Если верно, что федерализм "защищает меньшинства и способствует расцвету культурного, лингвистического, религиозного и идеологического многообразия",159 то его преимущества перед унитаризмом неоспоримы. Учет этнического фактора в целом и в государственном строительстве, в частности, расширяет возможности для консенсуса и создает почву для межнационального согласия и сотрудничества.

Сам факт этнической разнородности общества говорит в пользу построения государства, по крайней мере, на федеративных началах. Даже если бы не было никаких других резонов в защиту федеративного устройства России, один факт компактного проживания в пределах ее границ этнонациональных меньшинств, имеющих такое же право на собственную национальную государственность, как русская или любая другая нация, явилось бы достаточным основанием для федерализации.

Отмечая положительные стороны и преимущества федеративной формы государственного устройства, следует одновременно подчеркнуть, что она не лишена и определенных недостатков, которые, по сути, являются продолжением ее достоинств. Если обратиться к эффективности принятия решения, то достигнуть согласия между участвующими в нем сторонами в условиях федерализма труднее, чем при унитарной форме устройства. Это связано с действием известного правила: чем больше участников в процессе подготовки, принятия и реализации решения, тем сложнее достичь общего согласия. В федеративном государстве как раз нередко возникает ситуация, когда требуется при принятии решения согласовывать интересы и федерального центра в лице многочисленных федеральных органов власти и субъектов федерации.

Как-то не принято говорить об имеющихся слабостях федерации как формы государственного устройства. Но они есть, и учитывать их также необходимо. Федерализм вовсе не панацея от всех болезней, так как сам страдает от них. Об этом свидетельствует хотя бы тот факт, что 27 из 44 федераций, образованных в течение последних приблизительно двух столетий потерпели неудачу либо распавшись, либо став полностью централизованными, унитарными государствами. Нельзя не согласиться с тем, что "навязывание федеративной структуры само по себе не разрешает всех проблем разнородного общества".160

Сказанное о взаимосвязи федерализма и демократии отнюдь не означает, что уже сам по себе выбор федеративной формы государственного устройства автоматически означает установление демократических начал в политической жизни общества. Отнюдь. В политической науке федерализм неоднократно подвергался критике именно за некоторые недемократические элементы, одним из которых являются для него имманентными, другие бывают приобретенными.

Среди первых можно отметить неодинаковые по своему весу голоса избирателей при выборах второй палаты парламента, которая в федеративных государствах состоит из представителей субъектов федераций. Как писал И. Дукачек, «асимметричный федерализм (а он всегда остается таковым) нарушает принцип равенства голосов (один человек – один голос), согласно которому каждый голос должен иметь одинаковый вес и ценность. Этот принцип приносится в жертву федеративному принципу равного представительства неодинаково населенных территориальных единиц».161 Поскольку субъекты федерации представлены, как правило, одинаковым числом депутатов, а по численности населения и соответственно избирателей могут сильно отличаться друг от друга, то голоса избирателей менее населенных субъектов федерации имеют больший вес и силу, чем голоса избирателей многочисленных по населению регионов. Неравное представительство считается нарушением принципа равенства граждан, несовместимым с демократическим идеалом. Если измерять представительство населения субъектов федерации в соответствии с демократическим принципом "один человек, один голос", то "все верхние палаты в какой-то степени нарушают демократический принцип равенства".162

Опасность такого нарушения усматривается в том, что члены федерации с немногочисленным населением могут объединяться и блокировать демократическое большинство.163 Именно таким опасением были вызваны изменения в представительстве земель в верхней парламента ФРГ - Бундесрате. Согласно Договору об объединении между ГДР и ФРГ от 31 августа 1990 года четыре самые крупные земли - Баден-Вюртемберг, Бавария, Нижняя Саксония и Северный Рейн-Вестфалия получили в Бундестаге (нижней палате парламента ФРГ) по 6 мест, Другие земли в зависимости от численности населения имеют по 5, 4 или 3 места.164 Сделано это было сознательно с тем, чтобы дать четырем названным землям, составляющим меньшинство, возможность блокировать 24 голосами конституционные поправки.165

Однако степень неравенства в представительстве населения в верхней палате парламента неодинакова в различных федерациях. Меньше всего это неравенство наблюдается в Бельгии. В Австрии оно чуть менее пропорционально, чем в Бельгии. Каждая земля представлена в Австрийской федеральной палате, но число представителей почти соответствует численности населения. В других федерациях степень неравенства значительно выше. По подсчетам А. Степана, самый малочисленный штат в США Вайоминг насчитывал в 1990 году 453 588 жителей, в то время как самый населенный штат Калифорния насчитывал 29 760 021 жителя. Поскольку от каждого штата в Сенат США избирается по два представителя, то получается, что один голос в Вайоминге равнялся 66 голосам в Калифорнии, иначе говоря соотношение составляет. 66:1. В Бразилии это соотношение - 144:1, в России, по утверждению автора, - это соотношение составляет 370:1.166

Дефект федерализма с точки зрения реализации демократических принципов иногда усматривается и в том, что субъекты федераций "не во всех случаях действительно "согласны" либо вступить либо оставаться в союзе".167 Это означает, что никто не спрашивает согласия субъектов федерации находиться в составе единого федеративного государства. В данном случае как бы заранее предполагается, что члены федерации вошли в союз навечно. Отсутствие формального юридического права на выход из федерации вряд ли можно отнести к ее демократическим достоинствам, если союз является добровольным, а не принудительным.

Что касается не имманентных (приобретаемых) недемократических элементов, то их наличие или отсутствие зависит от самой федерации, ее народа и лидеров и тех конкретно-исторических условий и среды, в которых она возникает и функционирует. Это, в конечном счете, определяет, насколько реализуются достаточно сильные объективные предпосылки для развития федерации по демократическому пути.

Среди трудных для решения проблем, которые могут повлечь за собой в той или иной мере ослабление федеративного государства, нужно в первую очередь отметить сложность точного разграничения предметов ведения и компетенции федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации, особенно в сфере предметов совместного ведения, вследствие чего возможно крайне нежелательное явление - совпадение или смешение функциональной ответственности, возникновение на этой почве конфликтов и сбоев в управленческом процессе.

Федеративное устройство государства связано с появлением еще одного уровня управления. Если в унитарном государстве таких уровней два - общенациональный и местный, то структура федерации предполагает наличие трех уровней управления - общенационального, регионального и местного. Это, естественно, ведет к расширению аппарата управления, удорожает стоимость его содержания, усиливает роль бюрократии и ослабляет ее ответственность перед обществом. Усложнение структуры управления увеличивает число необходимых согласований, чаще требует достижения компромиссов и консенсуса и может в результате замедлить процесс принятия решений, что особенно неприемлемо в условиях динамичного развития общества.

Федеративная структура государства объективно усложняет его правовую систему. Вместо двух основных видов нормативных актов, принимаемых в унитарном государстве - общенациональных и местных, в условиях федерации требуется сочетание и согласование трех видов нормативных актов - к двум названным видам добавляются акты субъектов федерации. То же самое можно сказать и о бюджетном регулировании: вместо согласования двух видов бюджетов в унитарном государстве - общенационального и местных в федеративном государстве решается более сложная задача согласования бюджетов трех уровней - общенационального, региональных и местных бюджетов. Само собой разумеется, что чем более многоуровневой является структура управления в государстве и чем более сложной является его правовая система, тем труднее рядовому гражданину разобраться в их субординации и компетенции, сфере действия и тем самым эффективно защищать свои интересы и права.168 Делать вид, что такой проблемы у граждан федеративного государства вообще не существует, вряд ли будет правильным.

Относительная самостоятельность субъектов федерации и, более того, их независимость при осуществлении полномочий, относящихся к сфере их исключительной компетенции, могут привести к несогласованности и разновременности в решении общенациональных социально-экономических задач, а также задач в области развития образования, науки и культуры. Одни субъекты федерации могут продвинуться в решении указанных задач далеко вперед, другие - сильно отстать. Как показывает опыт России, уровень социально-экономического развития субъектов федерации не одинаков, характер и темпы проведения на их территориях экономической и политической реформ довольно сильно различаются, степень продвинутости на пути к рыночным отношениям и демократии не совпадает. В случаях отставания тех или иных регионов в решении насущных проблем, ошибок в управлении на региональном уровне страдают не местные политические элиты, крайним оказывается население. Сама возможность подобных ситуаций вызывает несовпадающие, а нередко противоположные оценки значимости федеративного устройства государства.

Перечисление реальных проблем и трудностей, с которыми неизбежно сталкивается организация федеративного устройства государства, не должно создавать негативный образ федерации и порождать сугубо пессимистический взгляд на перспективы федерализма. При сбалансированной оценке преимуществ и недостатков этой формы государственного устройства нельзя не придти к выводу, что федерация в целом жизнеспособная, эффективная и во многих случаях единственно возможная или целесообразная форма устройства государства. Чем более разнородным в региональном, этническом, лингвистическом, конфессиональном отношениях является общество, тем более целесообразной для него является федеративная форма государственного устройства. Как отмечает один из известных канадских исследователей федерализма Ллойд Браун-Джон, несмотря на издержки, неэффективность и замедленные процессы, функционирующие федеративные системы точнее учитывают существующее в обществе разнообразие - если это желанная ценность, чем любой другой тип политических отношений.169

Бессмысленно заниматься поиском аргументов в пользу абстрактных преимуществ или недостатков федерации. Она не лучше, но и не хуже любой другой формы государственного устройства. Реальные федерации родились не из теории, а из практических потребностей (экономических, политических), одной из которых была потребность адаптировать этнические группы к жизни в едином государстве. В каждом отдельном случае необходимость федерации диктуется совокупностью объективных и субъективных обстоятельств и чем более избранная форма федерации соответствует им, тем больше гарантий ее приемлемости и эффективности.
Вопросы для самоконтроля:

  1. В чем заключается демократический потенциал федерализма?

  2. Каковы причины выбора федеративной формы государственного устройства?




  1. Почему федерация часто рассматривается как наиболее приемлемая и эффективная форма защиты интересов этнических меньшинств?




  1. В чем опасность идеи «губернизации» России?




  1. Каковы потенциальные недостатки федеративной формы государственного устройства?




  1. Каковы основные черты федералистской политической культуры?




  1. Совместима ли авторитарно-патриархальная культура с принципами федерализма?




  1. Почему федерация рассматривается многими отечественными и зарубежными специалистами как наиболее приемлемая для России форма государственного устройства?



1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   31

Похожие:

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconУчебник -3 переработанное издание
Информатика: Учебник -3 переработанное издание / Под ред проф. Н. В. Макаровой М.: Финансы и статистика 1999. 768 с

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconГоремыкин В. А. Экономика недвижимости: учебник. 5-е издание, переработанное...
Экономика недвижимости: учебник. 5-е издание, переработанное и дополненное. Москва: Высшее образование, 2008. 806 с

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconСоциология: искусство задавать вопросы (издание второе переработанное и дополненное)
Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconСоциология: искусство задавать вопросы (издание второе переработанное и дополненное)
Социология: искусство задавать вопросы. Издание 2-е, переработанное и дополненное. М., 1998

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconУчебник материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию...
Коробеев А. И. заведующий кафедрой уголовного права Юридического института Дальневосточного государственного университета, доктор...

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное icon5-9 классы Для учителей общеобразовательных организаций Переработанное и дополненное издание
Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык»

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconПрограммы 5-9 классы Для учителей общеобразовательных организаций...
Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык»

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconПрограммы 5-9 классы Для учителей общеобразовательных организаций...
Рекомендации по материально-техническому обеспечению учебного предмета «Английский язык»

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconПрезидентская программа подготовки управленческих кадров
«Менеджмент» (миссия, цели, программы, политика, процедуры, правила). Издание семнадцатое, переработанное и дополненное. – Н. Новгород,...

Сравнительный федерализм Учебник по спецкурсу Издание 2-е, переработанное и дополненное iconСправочник практикующего юриста по трудовому праву издание второе,...
Документом, который подтверждает наличие трудовых отношений между работником и работодателем, является трудовой договор

Вы можете разместить ссылку на наш сайт:


Все бланки и формы на filling-form.ru




При копировании материала укажите ссылку © 2019
контакты
filling-form.ru

Поиск