Правительства Республики Саха (Якутия) Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Конституционный суд Республики Саха (Якутия)
Скачать 1.99 Mb.
|
ФЕДЕРАЛИЗМ И НЕДРОПОЛЬЗОВАНИЕ (на примере Республики Саха (Якутия) Конституция Российской Федерации впервые признала юридическое право и экономическое притязание народов, населяющих всю территорию России, в том числе народов российского Севера и Дальнего Востока на природные ресурсы. Часть 1 статьи 9 Конституции Российской Федерации устанавливает, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории". Статья 72 Конституции Российской Федерации, Закон Российской Федерации "О недрах" и Гражданский кодекс Российской Федерации устанавливают совместную государственную собственность на природные ресурсы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, равные права владения, пользования и распоряжения этими ресурсами. Это величайшее достижение народов России по юридическому оформлению своих прав и полномочий в сфере природопользования в новейший исторический период развития российского федерализма. Основные нормы Конституции Российской Федерации, гарантирующие федеративное устройство Российской Федерации, сегодня на практике работают в условиях ограничения некоторыми нормами федеральных природоресурсных законов. Так, нормы части 3 статьи 11 Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий в области природных ресурсов сегодня осуществляются федеральными законами, где полномочия субъектов Российской Федерации по вопросам владения, пользования и распоряжения природными ресурсами ущемлены или ограничены. Хотя в норме, указанной в Конституции Российской Федерации, федеральные законы не упоминаются как механизм разграничения предметов ведения и полномочий. В редакции Федерального закона от 22 августа 2004 года 122-ФЗ статью о правовом регулировании отношений недропользования в Федеральном законе "О недрах" уточнили нормы Конституции Российской Федерации: "Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере государственного регулирования отношений недропользования осуществляется Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с ней федеральными законами". В 2008 году сделана первая попытка выделения участков недр федерального значения для решения сиюминутных проблем передачи крупных месторождений отдельным компаниям, без комплексного решения проблемы статуса участков, то есть предметов совместного ведения. Предложения Республики Саха (Якутия) по критериям на основе параметров и видов полезных ископаемых, порядка выделения участков недр местного, регионального значения, разграничения полномочий по управлению этими участками не принимаются и даже не рассматриваются на уровне федеральных структур. Сегодня территориальные органы управления фондами, тем более контролирующие, не отвечают за прирост запасов, объем добычи полезных ископаемых в прикрепленном субъекте Российской Федерации, то есть за социально-экономическое положение и благосостояние населения. А органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации имеют рычаговое управление в сфере управления фондом недр, в базисных отраслях экономики территорий, где создаются основные доходы. В соответствии отдача от управленческой работы обеих уровней власти сводится к нулю, так как первые не хотят и не должны, вторые – не могут по закону. Если к этому добавить бюрократические барьеры, созданные нестыковкой и противоречием федеральных природоресурсных законов, работать мелким предприятиям уже невозможно. Это показывает опыт работы золотодобывающих артелей, большинство из которых сегодня уже работают без согласования, экспертиз, проектов, нормативов выбросов, потерь и так далее. Сегодня можно выделить такие основные проблемы современного отечественного природопользования, требующие разрешения на следующих направлениях. В северных территориях Российской Федерации формируются значительные доли доходов федерального бюджета. Состояние северного бюджета субъектов Российской Федерации постоянно ухудшается, все больше зависит от помощи центра. Учитывая это положение, всем ясны перспективы того, что российская экономика и в первой половине XXI века сохранит свою сырьевую направленность. Не поздно и сейчас определить продуманную и осознанную государственную политику в отношении дальнейшего использования природно-ресурсного потенциала Севера страны, со справедливым распределением горной ренты. Известно, что в законодательстве о недрах России, системное формирование которого началось еще при Петре I, предусматривали права свободного горного промысла. Одной из приоритетных задач горного права в России является поощрение частного предпринимательства в этой области. Особую заботу государство проявляло в то время о повышении конкурентоспособности продукции отечественного горного производства. Центральная проблема законодательства о недрах – развитие института собственности на недра и минеральные ресурсы. Отсутствие четкого правового регулирования статуса собственника природных ресурсов, а также складывающихся в горнодобывающих регионах земельных отношений, создало сложную юридическую ситуацию для субъектов Российской Федерации. Принятый в новой редакции Земельный кодекс подтвердил многообразие и равенство различных форм собственности, включая государственную и частную. Согласно этому акту устанавливается государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности на землю. Недостаточным в этом разграничении предоставляется отсутствие признания прав собственности на землю за этнонациональными коллективами малочисленных народов Севера. Российская лицензионная система страдает недостатками, присущими всему законодательству в целом, отсутствием горизонтальных связей между другими отраслями права: горным и земельным, горным и природоохранным правом, в которых к тому же действуют в рамках укоренившихся в российском законотворчестве традиции, при которых каждое ведомство разрабатывает нормативно регулируемые под себя положения, заранее оставляя простор для ведомственных приказов и инструкций. Между тем национальное законодательство Соединенных Штатов, например, давно определило, что главная государственная ответственность за развитие лицензирования и мер регулирования в отношении открытых горных разработок возлагается на Штаты, а не на федеральные органы власти ввиду разных климатических, биологических, химических и иных физических условий в районе горных разработок. В российских условиях разграничение компетенции в этой области может быть иным, но обязательно должно быть определено в законе. Острой и первоочередной становится необходимость передачи субъектам Российской Федерации прав по организации проведения конкурсов и аукционов и выдачи лицензий по небольшим и средним месторождениям минерального сырья, за исключением, возможно, реактивного сырья. Вопросы передачи в пользование крупных и уникальных месторождений могли бы решаться совместно и только с учетом интересов государства в целом. О чем и было сказано, сначала необходимо разграничить объекты, а затем полномочия. Практика государственного регулирования и управления недропользованием, применения нормативных актов республики показала, что на федеральном уровне затянулся процесс разграничения полномочий и установления органов управления природными ресурсами, а нормы различных отраслей права, касающегося природных ресурсов, не всегда увязаны между собой, иногда противоречат друг другу и страдают неполнотой. Четко обозначились две тенденции в решении вопросов управления государственной собственностью на недра. Водное, лесное, горное законодательства предопределяют разграничение государственной собственности субъектов Федерации. Часть субъектов Российской Федерации так же поддерживает идею выделения среди участков недр объектов федерального, регионального и местного значения. Представляется более справедливой тенденция, которая предполагает распределение не права собственности на природные ресурсы, а сферу управления ими, компетенцию, полномочия федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и, наконец, распределение доходов от использования недр. Дальнейшим развитием принципа совместного управления может быть создание в субъектах Российской Федерации единых органов управления фондом природных ресурсов, с консолидированными федеральными и республиканскими полномочиями. Представляется, что по предметам совместного ведения Федерация должна принимать основы законодательства, в соответствии с которыми субъекты Российской Федерации осуществляли бы правовое регулирование в сфере природопользования на своей территории. Необходимо, скорее всего, разграничение полномочий органов власти Российской Федерации и субъектов на недра и земли. Земля и природные ресурсы – это фундамент северной экономики. Нечеткий и суженый характер прав субъектов Федерации в использовании природных ресурсов выступает встречным препятствием в стабилизации всей социально-экономической ситуации на Севере. Налоговая система Российской Федерации не учитывает специфику рентных отношений. Сегодня налицо формирование абсолютно одинаковых стандартных региональных финансовых систем как на Севере России, так и в южной части страны, по принципу "средней температуры по больнице". Реальная бюджетная налоговая система России остается унитарной, с высокой централизацией налоговых доходов в федеральном бюджете. Отсюда необходимо постепенное устранение фискального характера налогообложения ресурсных отраслей, изменение налогообложения ресурсных объектов. В самое ближайшее время необходим переход от практики высокой централизации налогов в федеральном бюджете к более справедливому распределению, для чего нужны соответствующие законодательные изменения. Требуют дальнейшего законодательного решения проблемы цен и акцизов на минеральные ресурсы. Сегодня цены на газ, например, жестко регулируются федеральными властями, так как стартовая цена газа все еще остается низкой по причине слабой налогооблагаемой базы добывающих предприятий, соответственно низка и доходная часть бюджетов субъектов Российской Федерации. Назрел переход на новые принципы распределения образуемой на северных территориях экономической ренты. Объективная ограниченность северных территорий в возможностях физической диверсификации экономики напрямую зависит от диверсификации финансов. Поэтому единственное решение данной проблемы – это получение справедливой доли от экономической ренты. С введением в действие федерального закона от 8 апреля 2001 года № 126 (изменения и дополнения в Налоговый кодекс Российской Федерации) полностью ликвидированы целевые средства бюджетов субъектов Российской Федерации на восполнение потенциала минерально-сырьевых ресурсов территорий. В этой связи следует предусмотреть целевые средства и субвенции из федерального бюджета в первую очередь для северных добывающих минерально-сырьевых регионов. Для решения вопросов по имеющимся законодательным нестыковкам в действующем федеральном законодательстве в сфере недр и природопользования необходимо внесение изменений и дополнений в природно-ресурсное законодательство. Следует разработать общенациональную концепцию природно-ресурсной политики, включающую в себя все проблемы нормативно-правового, экономического обеспечения, национального природопользования для настоящего и будущего поколений всех россиян. В этой связи представляется, что на рассмотрение в Государственный Совет России следует внести Концепцию ведения единой государственной политики в области природных ресурсов. В ней должен, прежде всего, предметнее отразиться современный международный правовой режим естественных ресурсов, а также должны быть учтены лучшие правовые механизмы управления природными ресурсами, в которых взаимодействуют государственные, муниципальные и общественные институты. Предлагается при этом учесть природно-ресурсную специфику северных регионов страны, с нормативным содержанием и дифференцированным применением гражданских правовых институтов, в том числе Института права и собственности на природные ресурсы. В. Ю. Захаров ИЗМЕНЕНИЯ В БЮДЖЕТНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ Согласно Конституции все субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют собственные бюджеты. Основой бюджетного законодательства является Бюджетный кодекс Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации у нас устанавливает общие принципы бюджетного законодательства, организацию и функционирование бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основу бюджетного процесса и межбюджетных отношений по Российской Федерации, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Бюджетным кодексом в Республике Саха (Якутия) в пределах своей компетенции имеется свое бюджетное законодательство. Основным законом в сфере республиканского и бюджетного законодательства у нас является Закон Республики Саха (Якутия) "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе". Ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете, бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования и местные бюджеты принимаются в рамках реализации данного закона. Государственный бюджет Республики Саха (Якутия) традиционно имеет социальное направление. С помощью этого инструмента у нас решаются задачи государства в социальной сфере. Это образование, здравоохранение, социальная защита населения. На протяжении ряда лет в Республике Саха (Якутия) были приняты меры, направленные на совершенствование системы управления региональными финансами. В том числе такие меры, как развитие системы казначейства и другие. Это сокращение бюджетного дефицита, поэтапное сокращение кредиторской задолженности. Необходимость реформирования региональных финансов с целью повышения эффективности и результативности бюджетной системы обусловило разработку и реализацию Программы реформирования региональных финансов Республики Саха (Якутия). Программа представляет комплекс мер, которые направлены на реформирование бюджетного процесса и управления расходами, создание системы среднесрочного планирования и бюджетирования, ориентированного на результат, совершенствование системы инвестиций, создание условий для развития доходной базы республики, совершенствование системы межбюджетных отношений. Указанные мероприятия у нас создали необходимый задел для успешного претворения в практику новых положений Бюджетного кодекса Российской Федерации. Основные изменения, которые были внесены федеральным законом 64-ФЗ, – это такие, как переход на всех уровнях бюджетной системы среднесрочного финансового планирования, формирования бюджетов на трехлетний период, введение в бюджетный процесс государственных муниципальных заданий и иных характеристик. Это создание стимула для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по снижению дотационности соответствующих бюджетов, обеспечение самостоятельности и ответственности главных распределителей бюджетных средств для составления и исполнения бюджетов. Переход среднесрочного формирования государственного бюджета на трехлетний период мы начали еще в 2005 году с утверждения среднесрочного финансового перспективного плана. В текущем году мы пошли дальше и разработали на основе финансового перспективного плана бюджет на три года, на 2009 год и на плановый период до 2011 года, что было принято Государственным Собранием (Ил Тумэн). Переход на трехлетний бюджет имеет несомненное преимущество. Решения среднесрочной перспективы будут более взвешенными. Принятие проектов будет возможно только при наличии соответствующих финансовых ресурсов. Поэтому возможно заключение контрактов на несколько лет. Однако при этом переход на трехлетний бюджет потребует у нас более качественного прогноза макроэкономических показателей. В целях повышения устойчивости государственный бюджет на 2009 год у нас был сформирован с превышением доходной части бюджета против расходной, а на 2010-2011 годы – бездефицитным, с утверждением условно утвержденных расходов, которые можно назвать резервами, что в свою очередь при нынешних условиях может дать республике большее пространство для маневра в случае недопоступления собственных доходов в 2009-2011 годах. Также одним из стратегических направлений работы у нас является повышение эффективности использования бюджетных ресурсов. Переход на нормативное бюджетное финансирование в нашей республике также происходит поэтапно, как и предусмотрено федеральным законодательством. Сегодня нормативно-подушевой принцип финансирования выступает как основной механизм обеспечения прозрачности, эффективности расходования бюджетных средств. Внедряется новая система оплаты труда. С 1 января 2010 года у нас планируется переход всех бюджетных учреждений на новую систему оплаты труда, ориентированную на нормативно-подушевое финансирование. Другим методом повышения эффективности и результативности бюджетных расходов должно стать государственное муниципальное задание, которое будет предусматриваться на оказание услуг. В соответствии с Бюджетным кодексом это должно быть внедрено с 1 января 2009 года. В настоящий момент идет разработка методических указаний по подготовке данных государственных заданий, а также формирование полного перечня оказанных государственных услуг. Государственное задание должно стать обоснованием планируемых бюджетных ассигнований. Одним из важных направлений нового стиля управления общественными финансами у нас является подготовка, защита докладов о результатах и основных направлениях деятельности министерств и ведомств. Это предполагается включить в бюджетный процесс в 2009 году. В этих докладах будет проводиться конкретизация выполненных работ в рамках, определенных для каждого ведомства, будут поставлены новые задачи либо будут корректироваться задачи прошлого периода. Основными моментами здесь являются постановка четких, реально выполнимых в рамках планового периода задач и набор выполненных мероприятий. Всё это обеспечит эффективность работы министерств и ведомств. Для количественной оценки поставленных задач в докладах будет применяться система показателей, в том числе в зависимости от сложности интегрированных показателей, которые работают в рамках планового периода и отражают достижение целей в течение одного года. Кроме того, в 2009 году у нас в полном объеме вступает в силу Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ФЗ-131. Начиная с 2003 года в республике был принят ряд законов, которые стали основой для формирования местных бюджетов и создали базу для регулирования межбюджетных отношений между республикой и муниципальными районами и поселениями. Для справки, количество муниципальных образований у нас достигло 446-ти единиц: два городских округа, 34 района, 49 городских и 361 сельское поселение. В связи с этим из года в год мы проводим работу по совершенствованию методики предоставления финансовой помощи местному бюджету. Финансовая помощь у нас предоставляется на основе методики, которая осуществляется открыто, прозрачно, учитываются все больше объективных показателей. Эти показатели у нас берутся на основе данных государственной статистики. В связи с этим мы реализуем положение Конституции, которое устанавливает равные права между органами самоуправления в получении финансовой помощи от государственного бюджета. Мы считаем, что все вышеуказанные нормы бюджетного законодательства способствуют более эффективной реализации. Главная задача бюджетного законодательства – это обеспечение социально-экономического развития, качества жизни, благосостояния населения Республики Саха (Якутия) и Российской Федерации в целом. О.В. РОМАНОВА |
Похожие:
 | Республики Саха (Якутия), в соответствии с Федеральным законом "Об оружии", Правительство Республики Саха (Якутия) постановляет | | В целях реализации Лесного кодекса Российской Федерации и совершенствования структуры управления в области лесных отношений Республики... |
 | О прожиточном минимуме в Российской Федерации", Законами Республики Саха (Якутия) "О прожиточном минимуме в Республике Саха (Якутия)",... | | Республики Саха (Якутия), в соответствии с Федеральным законом "Об оружии", Правительство Республики Саха (Якутия) постановляет |
| Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Республики Саха (Якутия) (далее тфомс рс(Я)) создан Указом Президента... | | О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)", Указа Президента Республики Саха (Якутия) от 27 мая 2013... |
| В соответствии со статьей 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, Законом Республики Саха (Якутия) от 17. 12. 2015 1539-з №635-v... | | Об утверждении перечней услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Республики Саха (Якутия), государственными... |
| На территории Республики Саха (Якутия) в 2014 году реализовывалось 35 государственных программ. В сравнении с 2013 годом перечень... | | В соответствии со статьями 78. 2 и 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Республики Саха (Якутия)... |