Результаты анализа Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124–1 «О средствах массовой информации»:
1. Статья 34 Закона «О средствах массовой информации» гласит: «в целях обеспечения доказательств, имеющих значение для правильного разрешения споров, редакция радио–телепрограммы обязана сохранять материалы собственных передач, вышедших в эфир в записи». Настоящая редакция позволяет не распространять данную норму на теле–радиопередачи, выходящие в эфир в прямом эфире. Это положение является лазейкой для недобросовестных СМИ и журналистов.
Статья 57 Закона «О средствах массовой информации» полностью освобождает редакцию, главного редактора и журналиста от "ответственности за распространение сведений, не соответствующих действительности и порочащих честь, достоинство граждан и организаций, либо ущемляющих права и законные интересы граждан, либо представляющих собой злоупотребление свободой массовой информации и (или) правами журналиста, если они содержатся в авторских произведениях, идущих в эфир без предварительной записи". В этом случае, если ответственности согласно Закону о СМИ нет, значит, и обязанность хранить эти материалы не имеет смысла.
Кроме того, срок хранения 1 месяц слишком короткий, особенно это затрудняет рассмотрение обращений граждан.
Подзаконными актами не раскрывается положение Закона об ответственности журналистов за злоупотребление правами журналиста и нарушение обязанностей журналиста.
2. В 2011 году в Закон о СМИ было введено новое понятие средства массовой информации – «сетевое издание» – сайт в сети «Интернет», зарегистрированный в качестве средства массовой информации. Вместе с тем, ранее Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15.06.2010 №16 были даны разъяснения, что с учетом особенностей распространения информации в выходных данных такого сайта должны указываться зарегистрировавший его орган и регистрационный номер. Данная норма содержится и в ст. 27 Закона о СМИ, но относится ко всем зарегистрированным средствам массовой информации. Отдельно выделенная часть в ст. 27 по выходным данным сетевого издания отсутствует.
Однако практика показала, что указание в выходных данных только этих сведений недостаточно для идентификации зарегистрированных сайтов в сети «Интернет», а также для получения информации о редакции.
Необходимо внести изменения в ст. 27 Закона о СМИ, в части отдельного указания выходных данных сетевых изданий, добавив наименование (название) издания, адрес редакции и ФИО главного редактора, а также указание знака информационной продукции по 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию».
В связи с вступлением в силу Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» соблюдение государственных и отраслевых стандартов в части места расположения выходных данных периодического печатного издания носит добровольный характер. Вместе с тем, согласно п. 9 ч. 1 ст. 27 Закона о СМИ в выходных данных периодического печатного издания в случаях, предусмотренных Федеральным законом от 29.12.2010 № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию», должен быть указан знак информационной продукции. Необходимо законодательно закрепить место указания маркировки СМИ на первой обложке (полосе) издания с целью реализации основного назначения данного Закона – защита детей от вредной информации.
В ходе осуществления государственного надзора Управление столкнулось со спорной ситуацией при применении положения Закона Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124–1 «О средствах массовой информации» в части, касающейся полномочий генерального директора лицензиата и учредителя средства массовой информации и главного редактора.
Статья 26 Закона «О средствах массовой информации» гласит: «Распространение продукции средства массовой информации допускается только после того, как главным редактором дано разрешение на выход в свет (в эфир)». Форма, содержание и способ фиксации факта разрешения не регламентируется. Исходя из практики, при проведении проверок инспекторы проверяют наличие подписи главного редактора в сетке вещания и регистрационном журнале. Зачастую данные документы подписываются генеральным директором, что можно квалифицировать как применение цензуры так, как ст. 3 Закона гласит: "Цензура массовой информации, то есть требование от редакции средства массовой информации со стороны должностных лиц, государственных органов, организаций, учреждений или общественных объединений предварительно согласовывать сообщения и материалы (кроме случаев, когда должностное лицо является автором или интервьюируемым), а равно наложение запрета на распространение сообщений и материалов, их отдельных частей, - не допускается". Из данной статьи следует, что генеральный директор, не являющийся по совместительству главным редактором СМИ, не вправе требовать предварительного согласования сообщений и материалов. Административной ответственности за нарушение данной нормы не предусмотрено.
Анализ применения нормативно-правовых актов, регламентирующих надзорную деятельность Управления в сфере массовых коммуникаций также показал:
1. В соответствии с Административным регламентом исполнения Роскомнадзором государственной функции по осуществлению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации (утв. Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 13.08.2012 №196) предметом государственного контроля является анализ содержания СМИ для определения их соответствия требованиям законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации.
Таким образом, при осуществлении контроля анализируется только содержание, т.е. проводится надзор за соблюдением обязательных требований, определённых ст.ст. 4, 11, 27 Закона Российской Федерации от 27.12.1991 №2124-1 «О средствах массовой информации» (далее Закон о СМИ). При этом выпадает ст. 20 Закона о СМИ – обязательное требование о предоставлении копии устава редакции или заменяющего его договора, т.к. наличие копии устава редакции в регистрирующем органе не подпадает под предмет надзора.
Вместе с тем, в методических рекомендациях по организации и проведению государственного контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации (утв. распоряжением Роскомнадзора от 29.06.2012 №21) проверка данного обязательного требования была прописана.
2. В рамках предоставленных полномочий по осуществлению надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации Управлением было установлено, что журнал «Флирт и Знакомства», зарегистрированный как рекламное издание в сфере знакомств, публикует фотографии полуобнажённых девушек, приглашающих «приятно» провести время, а также статьи, эксплуатирующие интерес к сексу, т.е. журнал имеет признаки специализированного эротического издания. Выводы Управления были подкреплены заключением юридико-лингвистического исследования, проведённого экспертами Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. Согласно заключению экспертов информация, публикуемая в журнале «Флирт и Знакомства», является сообщениями и материалами эротического характера.
Таким образом, при регистрации Управление было введено в заблуждение учредителем Зяблицевой А.Л. относительно сведений, перечисленных в ст.10 Закона о СМИ, в части указания примерной тематики и (или) специализации.
В соответствии с п. 1 ст. 15 Закона о СМИ Управление подало исковое заявление о признании недействительным свидетельства о регистрации данного журнала, так как оно было получено обманным путём.
Судебное производство по рассмотрению искового заявления Управления, обжалование ответчиком решения районного суда города Москвы, принятого в пользу Управления, в Московском городском суде растянулось на год. В течение этого года журнал выходил в свет и свободно распространялся в общедоступных местах.
В то же время, в соответствии с действующим Законом, признание судом свидетельства о регистрации недействительным не лишает учредителя права зарегистрировать СМИ вновь с таким же или другим наименованием (названием) и указать рекламную тематику для публикации подобных объявлений.
По мнению экспертов Консультативного Совета при Управлении, возможность появления таких СМИ связана с тем, что законодательно не запрещено публиковать и распространять такого рода объявления. Эксперты отмечают, что в этой рекламе нет прямого указания на то, что девушки занимаются проституцией, так как они не публикуют расценки на свои услуги. Адвокаты со стороны ответчика в судах доказывают, что публикация такого рода объявлений – это не что иное, как реклама внешних данных девушек, направленная на привлечение к себе внимания для знакомств, встреч и дальнейшего создания семьи.
Эксперты также высказали мнение, что недостаточно только юридико-лингвистической экспертизы для определения и доказательства в судебных инстанциях, что эти издания являются эротическими. Они считают, что необходимо проведение психолого-сексологической экспертизы изобразительного ряда объявлений в подобных журналах на предмет эксплуатации интереса к сексу.
Таким образом, отсутствие нормативно-правовой базы не позволяет запретить бесплатное распространение журналов с подобными объявлениями и принимать жесткие меры по прекращению их издания и распространения.
1.2. Организация и проведение проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей
По состоянию на 31.12.2012 на территории Москвы и Московской области осуществляют деятельность 29013 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, которые являются субъектами надзора Управления Роскомнадзора, и 3614 редакций средств массовой информации.
Из 29013 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляют деятельность:
в сфере связи – 22340 (77%);
в сфере телевизионного и радиовещания – 300 (1,03%);
в области деятельности по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для ЭВМ, баз данных и фонограмм на любых видах носителей – 40 (0,14%);
в области информационных технологий, предназначенных для обработки государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей – 1 (0,01%);
в области деятельности по защите прав субъектов персональных данных – 6332 (21,82%).
Анализируя рисунок 1, можно сделать вывод, что из года в год продолжается тенденция к увеличению субъектов надзора Управления. Такая тенденция имеет волнообразную структуру при общей положительной динамике. Таким образом, следует ожидать увеличение субъектов надзора в 2013 году на 10-15% при условии - неизменности макроэкономических показателей России. Необходимо отметить, что рост субъектов надзора Управления прежде всего связан с ростом операторов, обрабатывающих персональные данные (рис. 6). И в 2013 году данные операторы будут являться локомотивом роста субъектов надзора из-за того, что в соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 152-ФЗ "О персональных данных" организациям, обрабатывающим персональные данные, в срок до 1 января 2013 года необходимо будет представить в Управление уведомления об обработке персональных данных
Рис. 1. Динамика количества юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории Москвы и Московской области
В 2012 году проведено 940 проверок, в том числе: плановых - 298 (31,71%), внеплановых - 642 (68,29%).
в сфере связи – 891;
в сфере телерадиовещания – 13;
в области деятельности по воспроизведению (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей – 10;
в сфере информационных технологий и деятельности по защите прав субъектов персональных данных – 26.
Доля выполненных внеплановых проверок значительно выше плановых (почти в 2 раза).
По результатам проведенных проверок было выдано 863 предписаний об устранении выявленных нарушений, вынесено 449 предупреждений о приостановлении лицензий, составлено 475 протоколов об административном правонарушении, вынесено 230 (самостоятельно - 74) постановлений (решений) об административных правонарушениях, наложено штрафов на сумму 3 950 400 руб.
В сравнении с прошлым годом наблюдается тенденция увеличения числа выполненных проверок на 72%. К примеру в 2011 году было проведено всего 455 проверок, из них 230 плановых, а внеплановых 225. В целях более тщательного рассмотрения обращений граждан и юридических лиц, а также в целях принятия мер по пресечению нарушений обязательных требований и лицензионных условий, было принято решение об обязательном проведении внеплановых проверок по всем фактам нарушений, указанных в данных обращениях. Это привело к увеличению числа внеплановых мероприятий на 121% и, как следствие, к повышению результативности этих проверок. Это говорит о растущем доверии к Роскомнадзору т.к. по данным обращениям, принимаются меры в рамках компетенции. Увеличение выполнения плановых проверок возросло на 23%. Данные показатели являются основополагающими в оценке работы Управления, они также характеризуют загруженность Управления, т.к. загруженность прямо пропорционально связана с количеством выполненных проверок. В 2013 году следует ожидать увеличения загрузки Управления в связи с возложением на Управления функций окружного. Согласно плану деятельности Управления, уже на 2013 год запланировано 331 проверка, что на 16% больше, чем было выполнено плановых проверок в 2012 году. Вместе тем сумма наложенных штрафов в 2012 году увеличилась на 55% (сумма наложенных штрафов в 2011 году - 2522150 руб.). Увеличение суммы наложенных штрафов в 2012 году напрямую связано с увеличением количества выполненных в этом же году проверок, а число проведенных проверок в 2012 году возросло на 72% в сравнении с 2011 годом, тем самым наблюдается тенденция к увеличению эффективности осуществляемых проверок с увеличением загруженности Управления, но здесь нужно с осторожностью продолжать увеличивать загруженность при данной фактической численности сотрудников. Чрезмерная загруженность Управления может привести к падению качества проводимых проверок и непосредственно отразиться на результативности деятельности Управления.
1.2.1. Организация и проведение плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) и индивидуальных предпринимателей
В соответствии с Планом проведения плановых проверок юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных подразделений) и индивидуальных предпринимателей Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Москве и Московской области на 2012 год, утвержденным приказом руководителя Управления от 27.10.2011 № 185-од, в 2012 году было предусмотрено провести 358 проверок, отменено 33 проверки, в связи с отсутствием юридического лица по адресу местонахождения, почтовому адресу (при этом по сведениям, полученным из ЕГРЮЛ, юридическое лицо адрес местонахождения не изменяло) не проведено 27 проверок.
Табл. 1. Причины исключения из плана или не проведения плановых проверок
№№
|
Причина исключения или не проведения проверок
|
Количество исключенных или не проведенных проверок
|
Примечание
|
1
|
Прекращение деятельности, подлежащей плановой проверке
|
19
|
отменено
|
2
|
Ликвидация или реорганизация юридического лица
|
13
|
отменено
|
3
|
В связи с наступлением обстоятельств непреодолимой силы при проведении плановой проверки
|
1
|
отменено
|
4
|
В связи с отсутствием юридического лица по адресу местонахождения, почтовому адресу (при этом по сведениям, полученным из ЕГРЮЛ, юридическое лицо адрес местонахождения не изменяло)
|
27
|
не проведено
|
С учетом внесенных изменений в План проведения плановых проверок, Управлению в 2012 году необходимо было провести 325 плановых проверок.
в сфере связи – 282;
в сфере телерадиовещания – 14;
в области деятельности по воспроизведению (изготовлению экземпляров) аудиовизуальных произведений и фонограмм на любых видах носителей – 9;
в сфере информационных технологий и деятельности по защите прав субъектов персональных данных – 16;
мероприятия государственного контроля (надзора) а соблюдением организациями федеральной почтовой связи (ФГУП "Почта России") порядка фиксирования, хранения и представления информации о денежных операциях, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации контролю, а также организацией внутреннего контроля - 4.
По состоянию на 31.12.2012 Управление провело 298 плановых проверок. План за 2012 год выполнен на 91,69%. Учитывая то, что 27 (8,31% от запланированных) плановых проверок не были проведены в связи с отсутствием юридического лица по адресу местонахождения, почтовому адресу (при этом по сведениям, полученным из ЕГРЮЛ, юридическое лицо адрес местонахождения не изменяло), плановые проверки 2012 года исполнены на 100%.. Необходимо отметить, что Управлением предприняты меры относительно субъектов, которые отсутствуют по адресу местонахождения, почтовому адресу (при этом по сведениям, полученным из ЕГРЮЛ, юридическое лицо адрес местонахождения не изменяло), а именно, соответствующие материалы направлены в МВД России, ФСБ России и ФНС России.
В настоящее время много организаций получили лицензии, однако, местонахождение их неизвестно, в связи с чем, провести их проверку не представляется возможным. Так, в 2012 году не проведено 27 проверок в связи с отсутствием юридического лица по адресу местонахождения или почтовому адресу. При этом по сведениям, полученным из ЕГРЮЛ, юридическое лицо адрес местонахождения не изменяло. Такие операторы, как показывает практика, в большинстве случаев являются фирмами однодневками, созданными в т.ч. для отмывания денег, либо «бумажные сети». В случае их выявления уведомляются органы МВД и ФНС России. Кроме того, в настоящее время операторами разработан комплекс мероприятий ухода от плановых проверок, который активно обсуждается и предлагается на различных форумах.
Учитывая изложенное, предлагается следующее:
Обязать операторов связи информировать территориальные органы Роскомнадзора о начале предоставления услуг связи.
Предусмотреть упрощенную процедуру аннулирования лицензии в случае отсутствия от организации сведений о начале предоставления услуг связи по истечении 3-х месяцев с даты начала услуг, указанной в лицензии, или в случае отсутствия на момент проверки организации по адресу места нахождения.
Принимая во внимание значимость снижения административной нагрузки на субъекты надзора в виде уменьшения количества или полной отмены плановых проверок предлагается рассмотреть вариант, при котором они будут периодически отчитываться (в виде декларации или в ином виде) о соблюдении ими лицензионных условий и обязательных требований. В случае выявления фактов непредоставления или предоставления недостоверной информации должны накладываться штрафы, несоизмеримые с ныне действующими. Такой подход позволит исключить из Плана потенциально «пустые» проверки, сделать планирование более адресным. При этом, у Управления появится информация о деятельности всех операторов, что крайне необходимо в случаях ЧС. Сокращение количества плановых проверок возможно также за счет более качественного приема в эксплуатацию сооружений связи, что будет залогом соблюдения оператором обязательных требований в области связи.
Результаты проведения плановых проверок в сфере связи
По состоянию на 31.12.2012 на территории Москвы и Московской области осуществляют деятельность 22340 субъектов контроля (надзора) в сфере связи.
В 2012 году увеличилось количество субъектов контроля (надзора) на 2%, а в сравнении с 2009 годом - на 32,6% (рисунок 2).
В 2012 году проведено 259 плановых проверок в сфере связи. В сравнении с 2011 годом, количество проведенных плановых проверок в сфере связи возросло на 59 проверки, а количество запланированных проверок в сфере связи возросло в 2012 году на 82 проверки. С каждым годом, вслед за увеличением субъектов надзора, растет и загруженность Управления. В связи с этим необходимо более тщательно подходить к планированию деятельности Управления, с тем, чтобы соблюсти баланс и не снизить качество проводимых проверок.
Рис. 2. Динамика количества субъектов контроля (надзора) в сфере связи
Основную долю нарушений, классифицированных по характеру возможного вреда (ущерба), выявленных по результатам проведенных плановых проверок в сфере связи, составляют: нарушение устойчивости функционирования сетей (сооружений, объектов) - 224, введение в заблуждение пользователей услугами связи - 214, непредставление операторами связи отчетности в Минкомсвязь РФ - 67, причинение вреда имуществу физических или юридических лиц, государству - 19, причинение вреда жизни или здоровью граждан - 12, причинение экономического вреда государству - 4, нарушение безопасности сетей (сооружений, объектов) связи - 2.
За 2012 год проверено 299,612 тыс. номеров в коде АВС=495, 499, 496, 498. Выявлено 0,976 тыс. номеров незаконно используемых, а также не использование выделенного ресурса нумерации более 2-х лет со дня его выделения из числа проверенного - 10,0 тыс. номеров;
За 12 месяцев 2012 года проведена проверка следующих крупных операторов связи: ОАО "Межрегиональный ТранзитТелеком", ЗАО "Синтерра", ООО "Прогресс", ООО "Орион", ООО "ПРЕСТИЖ-ИНТЕРНЕТ", ООО "Столица", ОАО "Союз–Телеком", ЗАО "АКАДО – Столица", ОАО "МегаФон" (Столичный филиал), ОАО "Московская сотовая связь".
В ходе проверок указанных операторов связи выявлены нарушения:
|
