5.3.1. Проведение публичных слушаний по вопросам градорегулирования
Перспективный уровень
1. Описание стандарта
Публичные слушания по вопросам градорегулирования1 – это правовой институт, который в обязательном порядке должен применяться в городских округах и поселениях как обсуждение с участием жителей соответствующих проектов документов, определенных ГрК РФ2, перед их утверждением органами местного самоуправления.
К таким проектам документов относятся:
проекты генеральных планов городских округов и поселений;
проекты правил землепользования и застройки;
проекты документов по планировке территории (документация, подлежащая утверждению органами местного самоуправления);
заявления о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;
заявления о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
На публичных слушаниях должен обсуждаться проект одного из тех видов документов, содержание каждого из которых, а также утверждаемые позиции каждого из которых четко определены ГрК РФ. Поэтому темы обсуждений на публичных слушаниях не могут быть всеохватными. Такие темы по необходимости должны быть ограниченными и нацеленными на результат – на утверждение документа, или на отклонение проекта документа. Утверждаются вполне конкретные вопросы – предметы утверждения. Вполне логично, что предметы утверждения одновременно являются и предметами обсуждения. Предметы обсуждения – это требования к предъявлению проектов документов для обсуждения. Требования эти трансформируются в артикулированные формы «подачи» проектов документов ― специальное выделение в графических и иных материалах, включая обосновывающие материалы, именно тех положений, которые подлежат первоначально обсуждению, а затем утверждению. Другими словами, публичные слушания заставляют представлять проекты документов таким образом, чтобы не возникало вопроса «что же мы утверждаем?», чтобы на этот вопрос заранее был подготовлен и в наглядном виде представлен четкий и обоснованный ответ.
Логика публичных слушаний такова, что проект документа представляется на обсуждение от имени публичной власти. Даже когда подаются заявления от частных лиц, такие заявления не могут стать предметом публичных слушаний сразу. Необходима проверка, которая должна выявить соответствие представленных материалов установленным требованиям.
Таким образом, можно предложить следующую типологию предметов публичных слушаний по вопросам градорегулирования:
1) предметы обязательного предъявления в порядке информирования – не подлежащие утверждению, но подлежащие безусловному выполнению требования.
В системе правового градорегулирования требованиями могут стать только те позиции, которые формализованы, а в обязательном порядке можно выполнять только те позиции, которые формализованы как требования. Могут быть только два вида обязательных формализованных требований, на соответствие которым необходимо в обязательном порядке подтверждать (перед участниками публичных слушаний и перед утверждающим документ органом) соответствие каждого из рассматриваемых проектов документов или заявлений:
технические регламенты безопасности (до принятия которых действуют нормативные технические документы). Доказательство наличия соответствия техническим регламентам является предметом обязательной проверки проекта документа, заявления, осуществляемого уполномоченным органом градорегулирования до того, как проект документа, заявления будет предъявлен на публичные слушания. Участники публичных слушаний имеют право усомниться в наличии такого соответствия и потребовать доказательство его наличия. При отсутствии подтверждения и (или) доказательства о соответствии техническим регламентам безопасности документ вообще не должен утверждаться, а положительное решение по поводу заявления не должно выдаваться. В противном случае утверждающий орган заведомо совершает неправомерное, противоречащее законодательству действие, которое может быть оспорено в суде любым лицом;
позиции документов градорегулирования, ранее утвержденных различными органами публичной власти, а также иных документов (например, государственного земельного кадастра), которые в совокупности фиксируют подлежащие обязательному учету ограничения, в пределах которых могут подготавливаться предложения проекта документа.
2) предметы обязательного предъявления для обсуждения – подлежащие утверждению вопросы содержания предлагаемых решений
Это содержательные вопросы, определяемые ГрК РФ как позиции, подлежащие утверждению применительно к каждому виду проектов документов, заявлений, по поводу которых в обязательном порядке проводятся публичные слушания.
3) вопросы, не подлежащие утверждению органом местного самоуправления, которые не должны в обязательном порядке предъявляться, но могут обсуждаться как предложения для принятия решений другими органами публичной власти.
К указанным вопросам можно отнести следующее:
вопросы о содержании предложений, подготовленных в рамках проекта документа, которые таким документом не утверждаются, но могут стать после одобрения (в том числе, полученном на публичных слушаниях) и утверждения документа заданием для реализации одобренных предложений посредством инициирования принятия соответствующих документов другими органами публичной власти. К этим вопросам могут относиться, например, вопросы об изменении черты населенного пункта, об изменении границ категорий земель, решения по которым правомочны принимать не органа местного самоуправления, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации;
вопросы, по поводу которых решения не утверждаются обсуждаемым документом и которые имеют характер рекомендаций для последующих действий по реализации соответствующих позиций после утверждения документа органом местного самоуправления.
По результатам обсуждения подготавливаются документы, для предоставления главе местной администрации, который на их основе принимает два вида решений в зависимости от того, проект какого документа подготовлен:
1) решение о направлении комплекта документов в представительный орган местного самоуправления для принятия решений об утверждении или отклонении проекта документа – применительно к проекту генерального плана (предложениям о внесении изменений в генеральный план) и проекту правил землепользования и застройки (предложениям о внесении изменений в правила землепользования и застройки);
2) самостоятельное решение:
об утверждении или об отказе в утверждении документации по планировке территории;
о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;
о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства.
Во всех указанных случаях в число оснований для утверждения соответствующих документов и принятия решения о предоставлении разрешений входят протоколы публичных слушаний и заключения о результатах публичных слушаний.
Продолжительность проведения публичных слушаний устанавливается в решении о назначении публичных слушаний и должна составлять:
не менее двух и не более четырех месяцев со дня размещения решения о назначении публичных слушаний на официальном сайте города в сети «Интернет» до дня размещения заключения о результатах публичных слушаний на указанном сайте (в случае обсуждения проекта изменений в Правила землепользования и застройки);
не менее одного месяца и не более трех месяцев со дня размещения решения о назначении публичных слушаний на официальном сайте города в сети «Интернет» до дня размещения заключения о результатах публичных слушаний на указанном сайте (в случаях обсуждения проекта документации по планировке территории, проектов границ территории, в отношении которой подготавливается решение о развитии застроенных территорий);
не более одного месяца со дня оповещения о времени и месте их проведения до дня размещения заключения о результатах публичных слушаний на официальном сайте города в сети «Интернет» (в случаях обсуждения заявлений о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования земельных участков и объектов капитального строительства и на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства).
2. Муниципальные образования
Город Пермь (Пермская область, затем Пермский край)
3. Исходная ситуация
При рассмотрении исходной ситуации необходимо выделить три этапа, характеризующие процесс развития норм федерального законодательства в отношении участия граждан в принятии градостроительных решений:
первый этап – с 1992 г. (года принятия Федерального закона «Об основах градостроительства в Российской Федерации») до 1998 года, когда был принят первый Градостроительный кодекс Российской Федерации;
второй этап – с 1998 по 2005 гг., когда был введен в действие ГрК РФ;
третий этап – начиная с 2005 г., после введения в действие ГрК РФ.
На первом этапе состоялось только декларирование посредством федерального закона факта наличия градостроительного законодательства, которого ранее в стране не было. Федеральный закон 1992 г. «Об основах градостроительства в Российской Федерации» содержал принципы, но не содержал процедурных норм градорегулирования.
Особенности второго этапа (с 1998 по 2005 гг.), определенные первым Градостроительным кодексом Российской Федерации от 07.05.98, в сравнении с первым этапом (с 1992 по 1998 гг.) заключались в реализации следующих мер:
наряду с определением наличия государственных, частных и общественных интересов в сфере градостроительства была определена необходимость согласования таких интересов путем участия граждан и общественности в принятии градостроительных решений;
было определено наличие прав граждан на информацию, на проведение независимых экспертиз;
было определено, что порядок информирования граждан устанавливается законами субъектов Российской Федерации, а порядок участия граждан в обсуждении – нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Особенности второго этапа (с 1998 года по 2005 гг.), определенные первым Градостроительным кодексом Российской Федерации от 07.05.98, в сравнении с третьим этапом, который начался с 2005 г. – шаги, которые не были сделаны ГрК РФ от 07.05.98, которые предстояло сделать и которые были сделаны ГрК РФ:
ГрК РФ от 07.05.98 не регламентировал: а) порядок информирования и б) порядок участия граждан. Причина – отказ от регулирования рассматриваемых вопросов на уровне федерального закона и переадресование в полном объеме такого регулирования на уровень законов субъектов Российской Федерации (в части информирования) и нормативных правовых актов органов местного самоуправления (относительно порядка участия граждан);
в ГрК РФ от 07.05.98 отсутствовали: а) формализованные описания предметов обсуждений, б) указания на субъектов проведения обсуждений, в) указания на предельные сроки обсуждений, г) указания на правовой статус решений, принимаемых по итогам обсуждений;
в ГрК РФ от 07.05.98 отсутствовали требования об обязательности обсуждений применительно к соответствующим видам градостроительной документации;
в ГрК РФ от 07.05.98 отсутствовали требования об обязательности направления и размещения в местных информационных системах всех документов, принимаемых в области градорегулирования, что не обеспечивало поддержания технологической связи между гарантированным наличием необходимой информации и обсуждением с жителями затрагивающих их права предложений.
Указанные четыре основные позиции, не отраженные в ГрК РФ от 07.05.98, в силу содержательной логики градорегулирования и логики развития законотворческого процесса по необходимости были включены и развиты в ГрК РФ, чем был сделан следующий обоснованный и неизбежный шаг по пути правового регулирования процессов участия граждан в принятии решений по вопросам градорегулирования.
4. Поэтапные мероприятия в рамках реализации стандарта
Определение поэтапных мероприятий, их содержания и очередности напрямую зависит от конкретной ситуации в городе: наличия утвержденных Правил землепользования и застройки, действующего генерального плана города, приоритетов в подготовке и принятии документов градорегулирования. Исходя из возможности существования различных вариантов, предлагаются мероприятия, очередность выполнения которых город выбирает самостоятельно.
1) принятие нормативного правового акта о публичных слушаниях по обсуждению проекта генерального плана, предложений о внесении изменений в генеральный план. Такой акт должен быть принят до начала процесса проведения указанных слушаний. Наиболее целесообразно принимать его одновременно с принятием решения о подготовке проекта генерального плана (если никогда ранее такой документ не подготавливался применительно к соответствующей территории) или с принятием решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план;
2) принятие положения о комиссии по территориальному планированию, утверждение её состава. В состав комиссии должны входить представители основных структурных подразделений администрации, включая главу местного органа градорегулирования в качестве заместителя председателя комиссии, которым должен быть глава местной администрации.
3) принятие нормативного правового акта о создании комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки, а также о порядке проведения публичных слушаний по обсуждению такого проекта. Такой акт должен быть принят одновременно с принятием решения о подготовке правил землепользования и застройки;
4) принятие нормативного правового акта ― Правил землепользования и застройки, содержащих в своей процедурной части порядок проведения публичных слушаниях по обсуждению оставшихся четырех вопросов (кроме вопросов обсуждения проекта генерального плана), определенных ГрК РФ:
о публичных слушаниях по обсуждению предложений о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
о публичных слушаниях по обсуждению документации по планировке территории;
о публичных слушаниях по обсуждению заявлений о предоставлении разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;
о публичных слушаниях по обсуждению заявлений о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства.
5) утверждение типовых форм документов для организации и проведения публичных слушаний, а также требований к их подготовке. Данный документ, устанавливает формы документов, необходимые для организации и проведения публичных слушаний, принятия решений по их результатам, а также требования к подготовке и оформлению указанных документов.
5. Административное и организационное обеспечение внедрения и функционирования стандарта
С учетом специфики проведение публичных слушаний по различным вопросам градорегулирования, представляется целесообразным создание трех органов, уполномоченных на проведение публичных слушаний:
1) комиссии по территориальному планированию. В состав комиссии должны входить представители основных структурных подразделений администрации, включая главу местного органа градорегулирования в качестве заместителя председателя комиссии, которым должен быть глава местной администрации. Основные предметы публичных слушаний, проводимых комиссией по территориальному планированию:
обсуждение проекта генерального плана и предложений по внесению в него изменений;
обсуждение подготавливаемого на регулярной основе (ежегодно) проекта плана реализации генерального плана в связи с планированием бюджета на каждый предстоящий финансовый год. Публичные слушания данного вида следует проводить в рамках публичных слушаний по обсуждению проекта бюджета муниципального образования, которые являются обязательными в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
2) комиссии по подготовке и реализации Правил землепользования и застройки. В состав комиссии должны входить представители основных структурных подразделений администрации, включая главу муниципального органа градорегулирования или его заместителя в качестве председателя комиссии или заместителя председателя комиссии. Основные предметы публичных слушаний, проводимых комиссией по подготовке и реализации правил землепользования и застройки:
обсуждение проекта Правил землепользования и застройки и предложений по внесению изменений в правила землепользования и застройки;
обсуждение заявлений на предоставление разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;
обсуждение заявлений на предоставление разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства;
3) органа, уполномоченного на проведение публичных слушаний по обсуждению проектов документации по планировке территории. Такое полномочие целесообразно предоставить муниципальному органу градорегулирования.
Неотъемлемой частью организации публичных слушаний является проверка представляемых проектов документов, заявлений на соответствие требованиям технических регламентов, нормативам градостроительного проектирования и подготовка соответствующих заключений, указанную работу следует возложить на орган в области градорегулирования.
Как отмечалось выше, вопросы публичных слушаний имеют свои процедурные особенности, к которым относятся сроки проведения публичных слушаний, способы представления материала по рассматриваемому вопросу, требования по территориальной организации мероприятий и обязательному составу участников.
Организация информационного сопровождения работы и решений органов, уполномоченных на проведение публичных слушаний по вопросам градорегулирования, обеспечивается путем размещения необходимой информации на официальным сайте администрации города, взаимодействия местной администрации с основными представителями СМИ в городе. В информационном освещении также следует уделять внимание представлению содержательных вопросов предстоящих слушаний, посредством публикации статей на тему, по необходимости организации дискуссий на местном радио и телевидении.
Проведение публичных слушаний может назначаться на рабочие и воскресные дни. В дни официальных праздников публичные слушания не проводятся. В целях обеспечения равных возможностей участия всем жителям города время начала публичных слушаний в рабочие дни не может быть назначено ранее 18 часов местного времени.
6. Факторы успешного внедрения стандарта
Реализация стандарта, во многом зависит от правильного понимания местной властью специфики публичных слушаний по вопросам градорегулирования, здесь следует отметить:
необходимость детализации специальных норм федерального законодательства по вопросам публичных слушаний в градостроительстве, в документах местного уровня;
невозможность урегулировать все вопросы, связанные с публичными слушаниями в одном местном нормативном правовом акте;
невозможность проведения публичных слушаний по вопросам градорегулирования одним органом.
Одним из важных факторов внедрения стандарта является наличие местного нормативного правового акта – Правил землепользования и застройки, который регламентирует проведение публичных слушаний по большему количеству вопросов градорегулирования, исключение составляют публичные слушания по генеральному плану города и внесению в него изменений. При разработке Правил землепользования и застройки ключевым положением является то, что документ должен разрабатываться тем коллективом, который впоследствии будет осуществлять рутинный процесс по рассмотрению заявок, согласованию проектов строительства, выполнению других видов управленческой деятельности, регламентируемой этим документом. Это должен быть коллектив, поддерживаемый первыми лицами городской администрации.
Отдельным вопросом, следует отметить наличие в местном законодательстве, регулирующем проведение публичных слушаний по вопросам градорегулирования, предметов публичных слушаний. Необходимость указанного компонента позволяет обозначить четкий перечень вопросов представляемых на обсуждение, что выводит публичные обсуждения из плоскости «базара» в конструктивный диалог между властью и общественностью.
Не последнюю роль в успешности реализации стандарта играет позиция администрации по взаимодействию с общественными движениями и населением вообще. Эффективность стандарта повышается в городах с развитыми традициями вовлечения общественности в принятие решений. Чем более демократично и позитивно настроена администрация города в отношении участия общественности в принятии решений, тем больше шансов, что проведение публичных слушаний по принятию градостроительных решений окажется эффективным механизмом реализации городской политики по регулированию землепользования и застройки.
7. Проблемы внедрения стандарта и пути их решения
Проведение публичных слушаний по вопросам градорегулирования регламентируется двумя группами норм:
1) общими нормами, действующими применительно ко всем видам публичных слушаний применительно ко всем видам проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, которые установлены № 131-ФЗ;
2) специальными нормами, применяемыми к тем видам проектов документов, которые определены ГрК РФ.
Следует учитывать особенности такого «двухэтажного» регулирования публичных слушаний по вопросам градорегулирования. Эти особенности состоят в следующем:
нормы ФЗ-131 не «перекрывают» полностью нормы ГрК РФ, который регулирует случаи, не определённые и не содержащиеся в ФЗ-131 в отношении публичных слушаний по вопросам градорегулирования;
специальные нормы ГрК РФ основаны на общих нормах ФЗ-131, не противоречат им, а развивают их путем детализации – установления обязательных требований применительно к соответствующей более узкой (специальной) группе случаев;
непосредственное применение общих норм ФЗ-131 в специальных, определенных ГрК РФ случаях и без учета норм ГрК РФ будет означать нарушение федерального законодательства о градостроительной деятельности.
Если не принимается во внимание последняя особенность, то происходят ошибки, когда в муниципальные нормативные правовые акты включаются общие нормы ФЗ-131, но без учета норм ГрК РФ. В результате такие акты фактически не подлежат применению по причине противоречий федеральному закону – ГрК РФ. Такого рода ошибки относятся, например, к допущению необязательности проведения публичных слушаний в отношении проектов документов в области градорегулирования, к несоблюдению установленных сроков проведения публичных слушаний и другим вопросам, определенным ГрК РФ
Примером того, как предотвратить указанные ошибки является Положение «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании «город Екатеринбург», утвержденное решением Екатеринбургской городской Думой от 28 марта 2006 года № 21/22. В статье 13 указанного документа «Заключительные положения» сказано, что публичные слушания проводятся с учётом норм ГрК РФ. Это означает, что Положение фактически не может применяться в отношении публичных слушаний в области градорегулирования по следующим причинам:
Положение противоречит ГрК РФ, определяя во всех без исключения случаях оргкомитет в качестве органа по проведению публичных слушаний. В ГрК таким органом в ряде случаев является комиссия по землепользованию и застройке;
Положение устанавливает для всех без исключения случаев предельный срок проведения публичных слушаний не более 2-х месяцев. ГрК РФ устанавливает другие сроки, например, для обсуждения проекта правил землепользования и застройки - не более 4 месяцев;
Положение в качестве итогового документа публичных слушаний определяет только протокол, который подлежит обязательному опубликованию. ГрК определяет не только протокол, но и заключение, которое является итоговым документом и подлежит обязательному опубликованию.
Приведенный пример показывает: 1) невозможность существования местного правового акта по вопросам проведения публичных слушаний, претендующего на универсальность (применение во всех без исключения случаях) и опирающегося исключительно на нормы ФЗ-131; 2) необходимость принятия специальных муниципальных правовых актов, регламентирующих проведение публичных слушаний по вопросам градорегулирования в соответствии с нормами ГрК РФ.
8. Затраты на внедрение стандарта
Продолжительность работ по подготовке и принятию положения о проведении публичных слушаний и положения о Комиссии по подготовке и реализации правил землепользованию и застройки составляет 1-2 месяца. Продолжительность подготовки самих правил землепользования и застройки составляет 12-15 месяцев.
В состав Комиссий по территориальному планированию, по подготовке и реализации правил землепользования и застройки включаются от 10 до 20 человек.
ГрК РФ не определяется орган, который проводит публичные слушания по обсуждению документации по планировке территории. В силу специфики данного вида действий следует считать наиболее рациональным, если на проведение публичных слушаний по обсуждению документации по планировке территории будет уполномочен муниципальный орган градорегулирования. При проведении публичных слушаний от органа градорегулирования потребуется участие минимум двух сотрудников для выполнения функций председателя и секретаря.
Неотъемлемой частью организации публичных слушаний является проверка представляемых проектов документов, заявлений на соответствие требованиям технических регламентов, нормативам градостроительного проектирования и подготовка соответствующих заключений, указанную работу следует возложить на орган в области градорегулирования. На практике, к работе указанного органа добавляется еще и подготовка заключений о результатах публичных слушаний, предоставляемых Комиссией (по территориальному планированию или по подготовке и реализации правил землепользования и застройки) главе местной администрации после проведения публичных слушаний. Для осуществления указанной работы необходимо выделить 3 – 5 сотрудников, в зависимости от активности градостроительных процессов в городе.
Расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний по вопросам градостроительной деятельности, несут соответственно органы местного самоуправления города, физические и юридические лица, подготовившие проекты документов, заявлений по вопросам, требующих проведения публичных слушаний.
9. Полученные результаты
В Перми были приняты необходимые для проведения публичных слушаний документы. Отличительной особенностью принятых документов, является наличие в них предметов публичных слушаний по вопросам градорегулирования, а также типовых форм документов для организации и проведения публичных слушаний.
В Перми состоялись публичные слушания по проекту Правил землепользования и застройки, 17 слушаний по проектам планировки и межевания, 5 слушаний по вопросам изменения вида использования недвижимости;
10. Принятые нормативно-правовые документы
«Правила землепользования и застройки в городе Перми», утверждены решением Пермской городской Думы от 26.06.2007 № 143;
Постановление главы администрации города Перми «Об утверждении положения о Комиссии по землепользованию и застройке при главе администрации города Перми»;
«Типовые формы документов для организации и проведения публичных слушаний, а также требования к их подготовке», утверждены председателем Комиссии по землепользованию и застройке
11. Контактная информация
Пермь
Гудзь Татьяна Васильевна,
Первый заместитель начальника Департамента, начальник управления реализации проектов развития территории города Перми
Тел.: (3422) 212-62-86, e-mail: gudz@adm.perm.ru
|
