По материалам стенограммы
Материалы
селекторного совещания МЧС России по вопросу применения Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"
11 июня 2009 года
В соответствии с решением Министра Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий С.К. Шойгу 11 июня т.г. состоялось селекторное совещание по вопросу применения Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее – Технический регламент).
Ходом совещания руководил главный государственный инспектор Российской Федерации по пожарному надзору Г.Н. Кириллов.
На совещании присутствовали: директор Департамента надзорной деятельности МЧС России Ю.И. Дешевых, его заместители: А.Н. Гилетич, А.А. Макаревич и С.П. Воронов, заместитель директора Департамента пожарно-спасательных сил, специальной пожарной охраны и сил гражданской обороны В.Н. Пластовец, начальник ФГУ ВНИИПО МЧС России Н.П. Копылов, его заместитель В.В. Яшин, начальники и заместители начальников отделов структурных подразделений центрального аппарата Министерства и Центра обеспечения деятельности ФПС МЧС России.
Селекторное совещание транслировалось в территориальные подразделения МЧС России, учебные заведения и научные учреждения МЧС России, где присутствовали руководители региональных центров, главные государственные инспекторы субъектов Российской Федерации по пожарному надзору, должностные лица органов государственного пожарного надзора, представители органов государственной власти субъектов Российской Федерации, научно-исследовательских учреждений и учебных заведений МЧС России, общественных организаций.
При подготовке материалов к данному мероприятию обобщено около 400 вопросов, поступивших в Министерство из региональных центров, а также рассмотрено более 800 обращений, поступивших на службу «Горячей линии», действующую в системе МЧС России. При этом отдельные вопросы либо повторяются, либо в разных редакциях по своему существу направлены к одним и тем же положениям регламента. Поэтому они были систематизированы, обобщены, определены основные статьи Технического регламента, с учётом первого опыта практического применения федерального закона, и даны разъяснения по следующим основным направлениям.
1. О новых требованиях пожарной безопасности, установленных Техническим регламентом.
2. О положениях Технического регламента, касающихся проведения расчётов пожарного риска, обеспечения пожарной безопасности при отсутствии нормативных требований пожарной безопасности, а также вопросы применения нормативных документов по пожарной безопасности.
3. О правоприменительной деятельности в условиях действия Технического регламента.
4. О системе подтверждения соответствия объектов защиты продукции требованиям пожарной безопасности и взаимодействия с Федеральной таможенной службой.
Цель совещания – разъяснить основные положения Технического регламента, снять возникающие вопросы, а также исключить случаи неверной трактовки и искажения его положений.
1. О новых требованиях пожарной безопасности, установленных Техническим регламентом. (Ю.И. Дешевых)
Принятие Технического регламента - это новый значимый шаг в противопожарном нормировании. Принятие его обусловлено, прежде всего, необходимостью реализации положений Конституции Российской Федерации, которые обеспечивают права граждан. А именно – права граждан могут быть ограничены только в силу того или иного федерального закона.
Требования пожарной безопасности в той или иной степени, безусловно, ограничивают права граждан. Например, необходимо соблюдать противопожарные расстояния, производить отделку путей эвакуации пожаробезопасными материалами, и так далее. В целом мониторинг, и анализ печатных изданий, средств массовой информации говорит о том, что общество позитивно приняло введение в действие Технического регламента.
С введением в действие Технического регламента из практики исключено применение отживших, избыточных противопожарных требований. Положения регламента приведены в соответствие с имеющимися научно-техническими знаниями в области обеспечения пожарной безопасности.
Однако, в настоящее время мы не можем отменить Нормы пожарной безопасности (НПБ). Причина – нет той организации, которая их утверждала (ГУГПС) и которая имеет полномочия на их отмену, а также и то, что эти нормативные документы необходимы при предъявлении требований к объектам, построенным до вступления в силу Технического регламента. Поэтому НПБ применяются и будут применяться еще достаточно длительное время в соответствии с положениями Технического регламента.
Имеются и новации. Они, в основном, носят организационный и процедурный характер.
Среди них первое и принципиально важное положение - порядок применения статьи 6 "Условия соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности".
Законодатель определил, что объект защиты соответствует требованиям пожарной безопасности, если выполнены все требования технических регламентов, и произведён соответствующий расчёт пожарного риска. То есть, пожарный риск не превышает допустимых значений, установленных Техническим регламентом пожарной безопасности.
Комментарий к первому условию. «В полном объёме выполнены требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами "О технических регламентах". Имеется в виду, прежде всего, содержание Технического регламента в области пожарной безопасности и положение технических регламентов, которые будут приниматься впоследствии по тем или иным отраслям экономики и будут содержать требования пожарной безопасности.
На сегодняшний день у нас один документ - это Технический регламент о требованиях пожарной безопасности. Поэтому все его положения должны быть выполнены в полном объёме и рассчитан пожарный риск. Тогда объект считается соответствующим требованиям пожарной безопасности.
Необходимо обратить внимание на принципиальное отличие от положений, действовавших до 1 мая 2009 г. Ранее Правилами пожарной безопасности в Российской Федерации было определено: должны быть выполнены требования нормативных документов по пожарной безопасности и правил пожарной безопасности или посчитаны пожарные риски.
В настоящее время законодательно установлено принципиально другое положение: в любом случае должны быть выполнены все положения федерального закона и рассчитан пожарный риск.
Пояснение к такому подходу.
Первое. Технический регламент содержит ряд статей, которые устанавливают требования пожарной безопасности к системам оповещения, к системам пожарной сигнализации, системам пожаротушения и т.д.
Все эти статьи приводят конечные параметры упомянутых систем. То есть то, что должно обеспечивать эти системы. А способы достижения этих параметров собственник может выбрать самостоятельно и доказать это с помощью проведённого расчёта риска. Это принципиально важное положение.
Таким образом, государство уходит от жёсткого нормирования конкретных технических решений.
Законодатель предусмотрел и альтернативное решение, когда доказательством того, что требования Технического регламента выполнены, будет являться применение на добровольной основе нормативных документов по пожарной безопасности (сводов правил и национальных стандартов).
Таким образом, доказательством того, что выполнены положения Технического регламента, служат два момента.
Первый момент. Это – расчёт пожарного риска, где он доказывает в ходе расчётов, что выполнены требования пожарной безопасности.
И второй момент. Он выполняет требования рекомендательных сводов правил и национальных стандартов. Это очень важное и принципиальное положение.
Поэтому законодатель ввёл третью часть в статью 6, где сказано, что при выполнении обязательных требований пожарной безопасности, установленных Техническим регламентом, и требований нормативных документов по пожарной безопасности, расчёт пожарного риска в таком случае не требуется.
Следующий вопрос – это разработка декларации пожарной безопасности. Регламентируется статьей 64 Федерального закона "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности".
Очень важно назначение этой статьи. Она должна восприниматься в контексте всего закона. Каково ее назначение? Декларация о пожарной безопасности никоим образом не дублирует Декларацию о промышленной безопасности. Назначение этих двух деклараций различное.
Декларация о промышленной безопасности доказывает, что объект соответствует требованиям промышленной безопасности.
Декларация о пожарной безопасности носит совершенно другой характер.
Для того, чтобы обеспечить безопасность объекта защиты, его руководитель должен знать требования пожарной безопасности, чтобы обеспечить пожаробезопасное нахождение в нем людей.
То есть, смысл декларации пожарной безопасности - подготовить собственника к эксплуатации объекта с целью обеспечения безопасности людей от воздействия опасных факторов пожара. Собственник должен знать, что он должен выполнять, какие требования реализовать для того, чтобы была обеспечена пожаробезопасная эксплуатация того или иного объекта.
Проще говоря, декларация – это уточнение к традиционной инструкции о мерах пожарной безопасности, которую предписано иметь на каждом объекте правилами пожарной безопасности.
Форма декларации и порядок ее регистрации установлены приказом МЧС России 24 февраля 2009 года № 91, который прошел регистрацию в Минюсте России. В соответствии с ним в декларации указывается перечень конкретных требований, подлежащих выполнению на том или ином объекте. Собственник самостоятельно заполняет эту декларацию.
В развитие статьи 6 Технического регламента в декларации, собственник приводит те мероприятия, которые он выполнит для достижения параметров и показателей, установленных Техническим регламентом. Делается это двумя способами. Или приводятся те технические решения, которые принял собственник, и прикладываются к ним расчёты пожарного риска. Тогда считается, что декларация заполнена.
Если избран альтернативный путь, который предложил законодатель, он не проводит расчеты. Он указывает перечень тех пунктов нормативных документов (сводов правил и/или национальных стандартов), которые выполняет, эксплуатируя тот или иной объект.
При этом собственник должен оценить возможный ущерб имуществу сторонних лиц от пожаров. Это очень важный момент, но дальнейшего развития он пока не получил. Технический регламент буквально гласит о следующем: "Возможный ущерб при возникновении пожара третьим лицам можно определить договором страхования гражданской ответственности". То есть, должны быть указаны реквизиты полиса, которым застрахована гражданская ответственность перед третьими лицами. Это может осуществляться в рамках добровольного страхования ответственности. В качестве альтернативы этому собственник может на основании собственной доказательной базы привести такие сведения в декларации.
Документы, свидетельствующие о том, как собственник вычислил размер возможного ущерба третьим лицам, какими методиками он руководствовался, из чего исходил, законодатель не включил в обязанность собственника представлять в какие-либо органы. Таким образом, то, что представил в декларации собственник, органы государственного пожарного надзора должны принять и зарегистрировать. Никаких дополнительных документов государственный пожарный надзор не вправе требовать от собственника.
Крайне важно, что декларация подается в уведомительном порядке. Собственник уведомляет надзорные органы о том, что он на конкретном объекте выполняет задекларированные требования пожарной безопасности. Не предусматривается согласование или рассмотрение декларации в каких-либо инстанциях.
Декларация должна быть заполнена перед сдачей объекта в эксплуатацию. Это касается строящихся объектов.
Для объектов, которые уже на сегодняшний день функционируют, декларация должна быть заполнена до 1 мая 2010 года, в течение года после вступления в силу Технического регламента.
Относительно требований, которые приводятся в декларации, касающейся существующих объектов.
Две статьи закона, касаются существующих зданий – это часть четвертая статьи четвертой, и статья 151 (заключительные положения). Статья четвертая определяет, что на существующее и построенное здание новые требования Технического регламента не распространяются.
В 151 статье указано, что в области пожарной безопасности действуют все нормы и правила, которые приняты федеральными органами исполнительной власти, не противоречащие требованиям Технического регламента.
Поэтому собственник должен указать, какие требования он выполняет из ранее действующих нормативных документов в области пожарной безопасности (с учетом статьи 151).
В соответствии со статьей 4 Технического регламента на существующие здания, сооружения и строения, запроектированные и построенные в соответствии с ранее действовавшими требованиями пожарной безопасности, положения названного закона не распространяются, за исключением случаев, если дальнейшая эксплуатация указанных зданий, сооружений и строений приводит к угрозе жизни или здоровью людей вследствие возможного возникновения пожара.
Порядок определения подобных случаев в каждой отдельной ситуации зависит от специфики противопожарной защиты конкретных объектов, включая комплекс запроектированных инженерно-технических и организационных мероприятий.
Кто заполняет декларацию?
Федеральным законом это не установлено. Это регламентируется положением Гражданского кодекса. Любой собственник может пригласить для выполнения той или иной услуги стороннюю организацию или физическое лицо. Но необходимо иметь в виду, что основная цель декларации - подготовить собственника к эксплуатации того или иного объекта.
Следующее касается 144 статьи – это методы, формы оценки соответствия объекта, защиты продукции требованиям пожарной безопасности.
Приведено девять форм соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности. К конкретному виду продукции, конкретному виду объекта могут быть применены эти формы.
Например, для продукции – это подтверждение соответствия требованиям Технического регламента. Аналог действующей ранее сертификации. Сейчас такой термин не применяется. Применяется выражение "подтверждение соответствия". То есть продукция должна быть сертифицирована.
Приводятся два альтернативных способа подтверждения соответствия. Первый способ, традиционный – осуществление государственного пожарного надзора, проверка объекта, выявление тех нарушений требований пожарной безопасности, применение соответствующих санкций, выдача предписаний.
Вторая форма подтверждения соответствия – независимая оценка пожарного риска или аудит пожарной безопасности.
Прежде необходимо разграничить два очень близких понятия: независимая оценка пожарного риска и расчет пожарного риска.
Термин "пожарный риск" применяется в том и в другом понятии. Но эти понятия совершенно разные. Оценка пожарного риска - это проведение соответствующих расчетов, и доказывание с помощью этих расчетов, что риск соответствует или не соответствует тем назначениям, которые установлены техническим регламентом. Независимая оценка риска - это процедура, выполняемая аккредитованной в МЧС организацией по оценке соответствия объекта требованиям пожарной безопасности.
Есть соответствующий приказ МЧС России от 20 ноября 2007 года № 607, который определяет порядок аккредитации этой организации, определяет те процедуры, которые должна выполнять организация.
Пункт 25 приказа МЧС России от 1 октября 2007 г. № 517 (административный регламент об осуществлении государственного пожарного надзора), говорит, что на тех объектах, на которых проведена независимая оценка рисков, органами пожарного надзора мероприятия по контролю не планируются.
Изменения, вносимые в приказ от 20 ноября 2007 № 607, распределят работу по трем направлениям деятельности.
Первое. Аккредитация организаций на выполнение работ по соответствию объекта требованиям пожарной безопасности традиционным способом, то есть в форме проведения обследования этого объекта, нахождения тех отступлений от требований пожарной безопасности, которые существуют, и разработка планов мероприятий по устранению выявленных недостатков. Это будет одна форма аккредитации.
Вторая область - это аккредитация организаций, которые могут выполнять расчеты по оценке пожарного риска.
И третья - это аккредитация и на первый вид деятельности, и на второй вид деятельности, то есть и на проведение расчетов, и на проведение визуальных проверок. Соответствующие изменения в настоящее время подготовлены. В ближайшее время они приобретут статус нормативного правового акта.
На сегодняшний день можно руководствоваться приказом от 20 ноября 2007 № 607. Те организации, которые изъявили желание осуществлять независимую оценку рисков, могут проходить аттестацию. В настоящее время у нас более 20 организаций получили аккредитацию в этой сфере деятельности. Пока, к сожалению, в реестр заключений по результатам аудита не включено ни одно такое заключение, то есть организации аккредитованы, но фактически пока ещё они не работают.
Следует обратить внимание на статью, которая определяет порядок дислокации пожарных депо в городах, в городских округах и в сельских поселениях с учетом времени прибытия.
Во-первых, название статьи "Требования пожарной безопасности по размещению подразделений пожарной охраны в поселениях и городских округах". Регламентируется, что дислокация подразделений пожарной охраны определяется, исходя из условий, что время прибытия первого подразделения к вызову в городских поселениях - 10 минут, в сельских поселениях - 20 минут.
Следует не допускать подмены понятий. Техническим регламентом не установлено время прибытия первых подразделений из числа уже существующих. Техническим регламентом определено, что подразделения пожарной охраны должны размещаться, таким образом, чтобы к месту пожара в городах они прибыли в течение десяти минут, в сельских поселениях двадцати минут. Это огромная работа на предстоящий период.
Мы должны на сегодняшний день очень жестко подойти к генеральным планам застройки городов и сельских поселений. Пользуясь соответствующим сводом правил, необходимо тщательно пересмотреть эти генеральные планы, выработать необходимые предложения и мероприятия. На их основе рекомендовать, а где-то и требовать, чтобы в генеральные планы развития городов и сельских поселений были включены вопросы устройства, размещения пожарных депо с той плотностью, которую регламентирует Технический регламент.
Положения этой статьи Технического регламента направлены на то, чтобы мы развивали сеть пожарных депо. Практика расчетов на сегодняшний день показывает: для того, чтобы выполнить установленный норматив в городах, радиус выезда должен быть примерно 3,8 километра, а в сельских населенных пунктах 11,7 километра. Никаких завышенных требований к ранее существовавшим нет.
Наоборот, руководителям городских поселений дается выбор: или совершенствовать дороги, чтобы быстрее добиралась пожарная охрана, или строить пожарные депо таким образом, чтобы обеспечить выполнение норматива.
В завершении следует отметить, что при применении Федерального закона необходимо учитывать, что весь текст регламента, связан друг с другом. Одна статья вытекает из другой, и одна статья определяет, как применять то или иное положение другой статьи.
|
