Учебное пособие г. Нижний Новгород
Скачать 2.42 Mb.
|
Международно-правовая и организационная основы борьбы с терроризмом в ретроспективном обзоре.1.1. Правовые и организационные вопросы в сфере борьбы с терроризмом Ни один из правовых актов, входящих в международно-правовую основу борьбы с международным терроризмом, не может быть оценен объективно без учета его взаимосвязи с другими нормативными актами. Сама правовая основа представляет собой не простую, произвольно составленную совокупность нормативных актов, а их систему. Необходимость системного подхода к формированию правовой основы борьбы с международным терроризмом обуславливается сложностью этого явления, многообразием его видов и форм. Отнесение конкретных международно-правовых актов к категории антитеррористических должно осуществляться исходя не только из наличия в их названии или тексте термина «международный терроризм», а из более существенных признаков. Решающее значение здесь имеет категория цели правового регулирования. Как правило, цель принятия и функционирования международно-правового акта выражается в его преамбуле. Исключительно важное значение для определения целей создания норм международного права имеют подготовительные материалы, анализ причин, побудивших к разработке и принятию конкретных правовых актов. Такие акты, как Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, и другие были приняты в значительной мере в ответ на акты международного терроризма. При их разработке и подписании цель усиления межгосударственного сотрудничества в борьбе с терроризмом подчеркивалась практически всеми участниками. Невозможно объективно оценить значение и эффективность конкретного международно-правового акта или их совокупность без учета их места в общей системе норм. Видный американский политолог и юрист-международник Дж. Левитт в числе недостатков антитеррористических конвенций называет то, что за их рамками остаются «такие типы серьезных террористических актов, требующие коллективных усилий различных стран, как взрывы бомб, политические убийства» [1]. Думается, этот недостаток нельзя отнести к названным конвенциям, поскольку они не предназначены для борьбы со всеми видами и формами международного терроризма. Замечание Дж. Левитта должно быть адресовано в целом к международно-правовой основе борьбы с терроризмом. К недостаткам этих конвенций Дж. Левитт относит также и то, что они «...в основном направлены против актов, совершаемых индивидами, а не против деятельности государств, т.е. они не дают эффективных механизмов воздействия на государства, поддерживающие терроризм» [2]. Правотворческая деятельность в сфере борьбы с международным терроризмом должна носить упреждающий характер и противодействовать наиболее опасным тенденциям изменения его направленности и характера. Пока же создание новых антитеррористических правовых актов происходит во многом в порядке реакции на уже совершаемые преступления. На наш взгляд, процесс совершенствования международно-правовой основы борьбы с международным терроризмом должен ориентироваться на удовлетворение двух следующих требований: обеспечение правового регулирования борьбы со всеми видами и формами международного терроризма; обеспечение правового регулирования всех видов деятельности по борьбе с международным терроризмом. Правотворческая практика, оперируя на эмпирическом уровне, ориентируется на оба этих требования, хотя они в четком виде и не формулируются. Нетрудно видеть, что более осознанное и целенаправленное их применение может способствовать укреплению международно-правовой основы борьбы с международным терроризмом. Терроризм специалисты подразделяют на виды и формы. Несмотря на известную условность классификации данного явления, она, как представляется, объективно отражает многообразие террористических проявлений международного характера. Очевидно, что международно-правовое регулирование борьбы с терроризмом может быть в достаточной степени эффективным только при условии охвата всех его видов и форм. Необходим также учет многообразия конкретных проявлений отдельных форм терроризма. Так, к примеру, использование взрывных устройств в террористических целях имеет различные варианты. Международно-правовое регулирование должно предусматривать сотрудничество по выявлению, предотвращению и пресечению любых методов использования взрывных устройств. Длительное время пробелом в системе анти- и контртеррористических договоров и соглашений было отсутствие правовых актов, противодействующих использованию в террористических целях пластичных взрывчатых материалов. Повышенная опасность применения террористами пластичных и листовых взрывных материалов, легко маскируемых и трудно обнаруживаемых при контроле, и ранее объективно оценивалась правоохранительными органами различных государств. Необходимость создания специального международно-правового режима обращения с этим видом взрывчатых материалов была в полной мере осознана международным сообществом только в 80-е годы после ряда взрывов гражданских воздушных судов, повлекших значительные человеческие жертвы. 29 июня 1989 года Советом Международной организации гражданской авиации (ИКАО) было принято решение включить в общую программу работы ее юридического комитета в качестве первоочередной и безотлагательной темы «подготовку нового правового документа, касающегося маркировки взрывчатых веществ с целью их обнаружения» [3]. В 1990 году по решению Ассамблеи ИКАО по этому вопросу была созвана дипломатическая конференция, на которой была подписана соответствующая конвенция. Этим международно-правовым актом предусматривается обязательная маркировка пластичных и листовых взрывчатых материалов, облегчающая их обнаружение. Устанавливается запрет на экспорт и импорт немаркированных взрывчатых материалов и обязательная их конфискация в случае обнаружения. Анализ международно-правовой основы борьбы с терроризмом свидетельствует о наличии и других пробелов. В частности, нет международного договора, с достаточной полнотой регламентирующего межгосударственное сотрудничество по борьбе с ядерным, бактериологическим, химическим терроризмом, захватом и разрушением некоторых видов объектов высокой степени уязвимости. Второе предлагаемое требование заключается в обеспечении полноты правового регулирования всех видов деятельности по борьбе с терроризмом. Необходимость использования этого требования вызвана тем, что процесс борьбы с терроризмом складывается из различных видов деятельности. Само понятие «борьба с терроризмом» носит обобщающий характер и включает в свое содержание и предотвращение, и пресечение террористических актов, и другие виды деятельности. Наличие различных видов деятельности по борьбе с терроризмом более чем очевидно. Поэтому исследователи проблемы терроризма прямо или косвенно их затрагивают. Дж. Поланд рассматривает их применительно к стадиям противодействия террористической деятельности. Первая стадия заключается, по его мнению, в предотвращении террористических актов путем: принятия мер безопасности в аэропортах, на объектах атомной энергетики и других особо опасных объектах и критических местах; осуществления программ, призванных исключить чувство симпатии к террористам со стороны населения; эффективной разведывательной деятельности, обеспечивающей получение своевременной информации о террористах и их планах; выявления причин террористической угрозы и их устранения. Вторая стадия состоит в ведении переговоров, использовании специального обученных подразделений и других сил для ликвидации теракта. Третья стадия – привлечение террористов к ответственности. Таким образом, заключает Дж. Поланд, на третьей стадии начинают действовать нормы внутреннего законодательства и международные договоры [4]. Такой вывод, принижающий роль национального и международного права, представляется недостаточно обоснованным, поскольку он сводит правоприменительную деятельность только к преследованию террористов. В действительности право играет исключительно важную роль на всех стадиях борьбы с международным терроризмом. По существу вся деятельность государств, их органов по борьбе с терроризмом осуществляется в порядке применения норм права. Представляется целесообразным выделение видов деятельности по борьбе с терроризмом: 1. Предупреждение террористической деятельности, включающее в себя: меры общего предупреждения (установление определенного режима охраны потенциальных объектов нападения, установление порядка досмотра в аэропортах и т.д.); меры специального предупреждения (разведывательная и контрразведывательная деятельность по получению информации о готовящихся терактах и другие действия правоохранительных органов, осуществляемые в порядке предотвращения преступлений). 2. Пресечение террористических актов международного характера. Оно предполагает весь комплекс действий международных организаций, государственных органов и общественных организаций по пресечению уже начавшегося теракта (например, захвата заложника, угона воздушного судна и т.п.) и локализации его последствий. 3. Уголовное преследование лиц, виновных в совершении террористических актов. Оно включает в себя оперативно-розыскные действия по установлению и задержанию предполагаемых преступников, проведение предварительного расследования и предание террористов суду. Этот этап правоприменительной деятельности завершается вынесением приговора судебным органом (национальным или международным). В содержание этого этапа включаются также меры по привлечению к международно-правовой ответственности государств, причастных к террористическим актам, принятие решений о применении санкций к ним. 4. Реализация мер ответственности государств за международный терроризм, применение международно-правовых санкций к ним, возмещение ущерба, нанесенного преступлением. Исполнение уголовного наказания по приговорам международных и национальных судебных органов в отношении физических лиц, виновных в совершении террористических актов международного характера. Каждый из этих видов правоприменительной деятельности предполагает эффективное международное сотрудничество, которое должно осуществляться на соответствующей правовой основе. Действенный механизм правового регулирования может быть создан только в случае охвата международно-правовым регулированием всех видов деятельности по борьбе с терроризмом. Рассмотренные выше требования к международно-правовой основе борьбы с терроризмом могут уточняться и изменяться в результате дальнейших исследований. Но, думается, неизменным должен оставаться сам подход, заключающийся в целенаправленном создании целостной системы принципов и норм, в полной мере учитывающих виды, формы и динамику терроризма и потребности правоприменительной практики по борьбе с ним. Глобализация всех сторон жизни общества привела к росту международной преступности, в частности терроризма. В настоящее время общепризнанно, что эффективная борьба с терроризмом может осуществляться только совместными усилиями всех членов мирового сообщества. Это обусловливается прежде всего особенностями терроризма, который носит в настоящее время транснациональный характер. На мировом, региональном и двустороннем уровнях постепенно вырабатываются общие принципы сотрудничества в борьбе с международным терроризмом. Разработано 12 основных универсальных конвенций и протоколов по борьбе с различными проявлениями терроризма. Как известно, Россия участвует в 11 из них (межведомственное согласование о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения 1991 г. находится в завершающей стадии). Наиболее активную роль в борьбе с терроризмом играет Организация Объединенных Наций, облеченная правами предъявлять государству, создающему своими действиями угрозу для мира и безопасности, требования о прекращении таких действий, а также принимать к государству-нарушителю предусмотренные Уставом ООН меры принуждения. В борьбе с терроризмом велика роль и региональных международных организаций. Международные организации, являясь (в отличие от государств) специальными субъектами международного права, могут вступать в правоохранительные отношения, возникающие в связи с актами терроризма, только в соответствии с целями и полномочиями, определенными их уставами. Всяческой поддержки заслуживает проводимая под эгидой ООН работа по укреплению международно-правовой базы анти- и контртеррористического сотрудничества. Следует заметить, что проблема борьбы с терроризмом возникла перед международным сообществом еще накануне Второй мировой войны. Под эгидой Лиги Наций были разработаны Конвенция о предотвращении терроризма и наказании за террористические действия и Конвенция о создании Международного суда (1937). Однако эти документы не были приняты. Разразившаяся мировая война и противостояние двух систем после нее отодвинули проблемы терроризма на второй план. Международное сообщество активно начало реагировать на угрозу терроризма в начале 60-х годов двадцатого века. Это проявилось в принятии ряда актов универсального характера по установлению ответственности за террористические действия. К ним относятся: Конвенция 1963 г. о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов; Конвенция 1970 г. о борьбе с незаконным захватом воздушных судов; Конвенция 1970 г. о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации; Конвенция 1973 г. о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов; Конвенция 1979 г. о борьбе с захватом заложников; Конвенция 1980 г. о физической защите ядерного материала; Конвенция 1988 г. о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства. Глобальные соглашения, направленные против терроризма, дополнялись региональными актами. Среди них: Вашингтонская конвенция от 2 февраля 1971 г. о предотвращении и наказании терроризма, принимающего форму международно значимых преступлений против личности и связанного с этим вымогательства; Европейская конвенция о борьбе с терроризмом 1976 г.; Дублинское соглашение 1979 г. по применению Европейской конвенции о борьбе с терроризмом. Начиная с 1972 года Генеральная Ассамблея ООН одобрила ряд резолюций о «мерах по предотвращению международного терроризма». Однако основополагающей является принятая на ее 27-й сессии резолюция 3034 (XXVII) от 18 декабря 1972 г., определившая отношение государств – членов ООН к проблеме терроризма и давшая мандат Специальному комитету по терроризму на ее рассмотрение. Небезынтересна история формулирования и принятия этой резолюции. 8 сентября 1972 г. Генеральный секретарь ООН предложил внести в повестку дня 27-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН пункт «Меры, направленные на предотвращение терроризма и других форм насилия, которые угрожают жизни невинных людей, или приводят к их гибели, или подвергают опасности основные свободы». Сессия приняла решение включить в повестку дня пункт о терроризме в иной формулировке: «Меры по предотвращению международного терроризма, который угрожает жизни невинных людей, или приводит к их гибели, или ставит под угрозу основные свободы, и изучение коренных причин этих форм терроризма и актов насилия, проистекающих из нищеты, безысходности, бед и отчаяния и побуждающих некоторых людей жертвовать человеческими жизнями, включая и свои собственные, в стремлении добиться радикальных перемен» [5]. В этом документе указывается также на серьезную озабоченность Генеральной Ассамблеи актами международного терроризма, которые совершаются все чаще. Принимая во внимание попытки ряда государств указать на деятельность освободительных сил как на источник международного терроризма и тем самым поставить под сомнение правомерность их существования и деятельности, резолюция подтвердила неотъемлемое право всех народов, находящихся под гнетом колониальных или расистских режимов и других форм иностранного господства, на самоопределение и независимость и поддержала законный характер их борьбы, в частности борьбы, которую ведут национально-освободительные движения в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Что касается мер по борьбе с международным терроризмом, то, учитывая значительные расхождения в определении понятия и причин международного терроризма, резолюция указала лишь на необходимость для государств стать участниками соответствующих международных конвенций, касающихся этой проблемы, а также принять все надлежащие меры по борьбе с ним на национальном уровне. Таким образом, обсуждение проблемы терроризма на 27-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН показало, что любые усилия, направленные на борьбу с терроризмом, были связаны с изучением причин его возникновения. Это требование нашло отражение в некоторых резолюциях Генеральной Ассамблеи, определявших отношение ООН к проблеме терроризма и направление работы Специального комитета по международному терроризму. Во всех (трех) докладах о сессиях Специального комитета отмечается высокая активность в обсуждении прежде всего понятия «международный терроризм» и причин его существования. Мерам предупреждения и борьбы с международным терроризмом должного внимания уделено не было [6]. И тем не менее резолюция 42/159 Генеральной Ассамблеи, принятая на ее 42-й сессии, имеет важное значение. Она развивает идеи, заложенные в резолюций 40/61 от 9 декабря 1985 г., и отражает консенсус международного сообщества в отношении безоговорочного осуждения как преступных всех актов, методов и практики терроризма, где бы и кем бы они ни осуществлялись, и в том числе тех, которые ставят под угрозу дружественные отношения между государствами и их безопасность. Таким образом, ООН в лице ее главных органов уделяла и уделяет значительное внимание проблеме терроризма. Вместе с тем направляющая и координирующая роль ООН в этом вопросе выражается в побуждении других членов международного сообщества заниматься проблемами предотвращения и борьбы с терроризмом. Значительную активность в решении этой проблемы постепенно развивали различного рода вспомогательные органы ООН, занимающиеся вопросами борьбы с преступностью. А именно: Комитет ООН по предупреждению преступности и борьбе с ней; Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями. Начиная с середины 70-х годов на каждой сессии комитета в той или иной интерпретации ставился, вопрос о терроризме вообще и международном терроризме в частности (например, на V и VI сессиях, состоявшихся в 1980 и 1982 гг.) [7]. На XI сессии комитета в 1990 году было одобрено решение 11/111 «Террористическая преступная деятельность», показывающее отношение экспертов в области борьбы с общеуголовной преступностью к проблеме терроризма. В качестве приложения даны рекомендации как комплекс мер для согласованных национальных и международных действий в борьбе с терроризмом. Комитет попытался подойти к проблеме всеобъемлюще и затронул следующие вопросы: определение понятия «международный терроризм»; международное сотрудничество в целях эффективного и единообразного предупреждения терроризма и борьбы с ним; меры и способы борьбы с терроризмом (выдача, проблема юрисдикции, взаимная помощь и сотрудничество); процессуальное положение лиц, занимающихся борьбой с терроризмом, и т. д. Специальное внимание в рекомендациях уделяется повышению эффективности международного сотрудничества в борьбе с терроризмом. Комитет считает, что Организации Объединенных Наций в сотрудничестве с такими специализированными учреждениями, как ИКАО, ИМО и МАГАТЭ, следует подготавливать ежегодные доклады о выполнении существующих международных конвенций, в том числе подробные доклады об инцидентах и судебных делах (арест, привлечение к уголовной ответственности, вынесение судебного решения и приговор), для международного распространения [8]. Весьма обстоятельно вопрос о терроризме был подготовлен к рассмотрению и обсужден на VIII Конгрессе. Хотя непосредственно проблема международного терроризма рассматривалась в теме 3 «Эффективные национальные и международные действия по борьбе с: а) организованной преступностью; б) террористической преступной деятельностью», она затрагивалась и при обсуждении темы 1 «Предупреждение преступности и уголовное правосудие в контексте развития: реальность и перспективы международного сотрудничества» и темы 5 «Нормы и руководящие принципы ООН в области предупреждения преступности и уголовного правосудия: их выполнение и первоочередные задачи в отношении установления новых форм» [9]. Тема 3, как важнейшая, по определению члена делегации СССР В.А. Крашенинина, в повестке дня VIII Конгресса, рассматривалась в течение пяти дней. Для обсуждения этого вопроса были представлены следующие документы: доклад Генерального секретаря о предложениях относительно согласованных международных действий по борьбе с формами преступности, определенными в Миланском плане действий (А/Соnf. 144/7); рабочий документ, подготовленный Секретариатом по вопросу об эффективных национальных и международных действиях по борьбе с: а) организованной преступностью; б) террористической преступной деятельностью (А/Соnf. 144/5); доклад Комитета по предупреждению преступности и борьбе с ней о работе его XI сессии (Е/1990/31) [10]. В ходе дискуссий по этому вопросу выступили представители 33 государств, одной межправительственной и четырех неправительственных организаций и наметились некоторые тенденции, касающиеся проблемы терроризма. Делегации осудили террористическую преступную деятельность, которая отрицательно сказывается на социальной и политической стабильности. Терроризм, по мнению представителей делегации, ни при каких обстоятельствах нельзя считать приемлемым средством достижения политических целей, и его следует исключить из категории политических преступлений и рассматривать как уголовное преступление с отягчающими обстоятельствами. И все же к 80-м годам прошлого столетия, когда глобализация терроризма начала набирать силу, мировое сообщество несколько припозднилось с координацией своих усилий против этой угрозы. Это обусловливалось активным использованием рядом государств террористических организаций при достижении своих политических целей, как это имеет место в палестино-израильском конфликте или было при поддержке моджахедов в Афганистане. Поэтому не была четко определена разница между национально-освободительным движением и сепаратизмом. Вследствие этого широко трактовалось положение о праве наций на самоопределение. Однако международному сообществу принадлежит определенная заслуга в принятии принципа международного осуждения терроризма и признании его во всех случаях, независимо от политических мотивов, противозаконным действием (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 40/ 61 от 9 декабря 1985 г.). Ее положения были развиты лишь десять лет спустя [11]. В «Декларации о мерах по ликвидации международного терроризма», принятой на 49-й Сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1994 г., было подчеркнуто, что никакие идеологические, расовые, этнические, религиозные или другие мотивы не оправдывают преступных действий, направленных на создание атмосферы террора среди широких слоев населения. В ней Генеральная Ассамблея выразила глубокую обеспокоенность продолжающимися в мире актами международного терроризма во всех его формах и проявлениях, включая те, в которых прямо или косвенно участвуют государства. В резолюции прямо указывалось, что эти теракты угрожают жизни ни в чем не повинных людей или приводят к их гибели, имеют пагубные последствия для международных отношений, поскольку направлены на подрыв конституционного строя государств и могут посягать на их безопасность, нарушая основные права человека. В резолюции выражалась озабоченность по поводу возрастающих и опасных связей между террористическими группами и торговцами наркотиками и их полувоенными бандами. А срастание терроризма и организованной преступности требует, чтобы несущие ответственность за акты международного терроризма были привлечены к суду. В резолюции прямо указывалось на твердую решимость Организации Объединенных Наций ликвидировать международный терроризм во всех его формах и проявлениях. При этом подчеркивалось, что пресечение актов терроризма, включая те, в которых прямо или косвенно участвуют государства, служит одним из важнейших элементов для поддержания международного мира и безопасности. В связи с настоятельной необходимостью дальнейшего укрепления сотрудничества между государствами для принятия и утверждения практических и эффективных мер по предотвращению, пресечению и ликвидации всех форм терроризма, которые затрагивают все международное сообщество, Организация Объединенных Наций, соответствующие специализированные учреждения и государства (указывалось в резолюции) могли бы играть важную роль в укреплении широкомасштабного сотрудничества в предупреждении и ликвидации международного терроризма. Генеральная Ассамблея приветствовала также заключение региональных соглашений и принятие взаимно согласованных деклараций о борьбе с терроризмом и его ликвидации во всех его формах и проявлениях. В развитие этой резолюции на встрече стран «семерки» в Галифаксе, в которой участвовала и Россия, было принято решение содействовать практическим мерам многостороннего сотрудничества в борьбе с терроризмом. Знаменательно, что после этой встречи Российская Федерация была принята в «закрытый клуб» ведущих держав мира. В соответствии с решением в Галифаксе на конференции глав внешнеполитических и правоохранительных органов уже стран «восьмерки» (Оттава, 12 декабря 1995 г.), была принята Заключительная декларация, определяющая политические обязательства стран – членов «восьмерки» по взаимодействию в борьбе с терроризмом. Одновременно продолжалась работа по созданию международной правовой базы по борьбе с терроризмом. Были разработаны: Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (подписан в Монреале 24 февраля 1988 г.), Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (подписана в Риме 10 марта 1988 г.), Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (подписан в Риме 10 марта 1988 г.), Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения (принята в Монреале 1 марта 1991 г.). Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом от 23 мая 2001 г. и Конвенция о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. Эти документы сами по себе не покончили и вряд ли покончат с терроризмом, но они способствуют созданию правовой базы для отражения угрозы международного терроризма и его преследования в уголовном порядке. Борьба с современным терроризмом стала ныне все больше опираться на солидарность мирового сообщества, и это положение находит понимание в мире среди политиков и аналитиков. Их проявлением служит ряд международных инициатив. В частности, встреча в Египте 13 марта 1996 г. глав ряда государств, в том числе России. Летом 1996 г. в Париже прошла конференция министров силовых структур стран «восьмерки» по борьбе с международным терроризмом. Конференция показала понимание ведущими государствами мира нарастающей остроты поставленной проблемы и необходимости совместных усилий для борьбы с этим глобальным злом. На ней были приняты рекомендации по 25 конкретным пунктам. В конце октября 1999 г. в Москве руководители тех же ведомств стран «восьмерки» собрались вновь, чтобы продолжить парижскую тему и обменяться мнениями по уже принятым тогда предложениям. Руководители спецслужб на московской встрече проявили понимание международной опасности чеченских событий [12]. После террористических акций в США в сентябре 2001 г. Генеральный секретарь ООН однозначно оценил терроризм как бедствие глобального масштаба и подчеркнул, что реакция на него тоже должна быть глобальной. Он подчеркнул, что после этих терактов со всей очевидностью стало ясно, что во главу угла следует поставить оказание содействия коалициям по борьбе с терроризмом. Такого рода сообщества, включающие не только государства, но и межправительственные организации, гражданское общество и частный сектор, могли бы стать глобальными антитеррористическими политическими структурами вне географических и политических границ. В развитие этих положений 28 сентября 2001 г. Совет Безопасности ООН принял широкомасштабную антитеррористическую резолюцию 1373, в которой указаны конкретные шаги и главные направления в борьбе с международным терроризмом. Совет Безопасности постановил, что все государства не должны допускать, чтобы те, кто финансирует, планирует, оказывает содействие или совершает террористические акты, использовали их территорию против других стран и их граждан. К государствам обращен призыв обмениваться информацией и предоставлять сведения раннего предупреждения о возможных террористических актах. Государства также должны делать все возможное, чтобы любое лицо, принимающее участие в финансировании, планировании, подготовке и совершении террористических акций или в их поддержке, привлекалось к судебной ответственности. Необходимо также, чтобы террористические акты квалифицировались как серьезные уголовные правонарушения во внутригосударственных законах и положениях и чтобы выносимые приговоры должным образом отражали серьезность таких террористических актов. Резолюцией 1373 Совет Безопасности также учредил Комитет для контроля за осуществлением своего решения от 28 сентября 2001 г. В ноябре 2001 г. шестой комитет Генеральной Ассамблеи ООН принял резолюцию, содержащую ряд мер, направленных на борьбу с международным терроризмом. В документе, в частности, содержался призыв ко всем государствам «воздерживаться от финансирования, поощрения, подготовки или оказания какой-либо поддержки террористической деятельности». Кроме того, было обращено внимание на незамедлительную ратификацию существующей конвенции по борьбе с терроризмом [13]. Организация Объединенных Наций может вносить существенный вклад в оказание помощи государствам в создании и поддержании эффективной системы уголовного правосудия, основанной на законности и правопорядке, которая может выполнять эти функции. Например, Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности накопило ценный опыт в деле оказания законодательной и прочей помощи в целях содействия контролю над наркотиками, борьбе с транснациональной организованной преступностью, отмыванием денег, терроризмом и коррупцией, а также активизации международного сотрудничества, особенно в том, что касается экстрадиции и взаимной помощи в уголовных вопросах. Содействие Управлению в этой деятельности оказывают ее 22 полевых отделения, которые играют уникальную роль в деле содействия оказанию и увеличения объема оказываемой технической помощи государствам, по их просьбе, в том, что касается всеобщих документов о предотвращении и пресечении международного терроризма. В частности, сектор Управления по предупреждению терроризма занимается оказанием технической помощи в вопросах, касающихся составления законодательных актов и осуществления международного сотрудничества, а также организации учебной подготовки для должностных лиц органов уголовного правосудия. У департамента операций по поддержанию мира имеются уникальные возможности обеспечения профессиональной подготовки для сотрудников национальной полиции по уголовным вопросам, включая похищение людей, взятие заложников и проведение расследований покушений, убийств и взрывов. По мнению Генерального секретаря ООН Кофи Аннана, «ЮНЕСКО призвана играть ведущую роль в исключительно важной области поощрения терпимости и информирования о ней, в том числе через посредство меж- и внутриконфессионного диалога. Ей следует активизировать осуществление существующих программ для укрепления потенциала образовательных систем во всем мире по обеспечению учета вопросов, касающихся просвещения по вопросам прав человека, общих международных ценностей, взаимопонимания, предотвращения конфликтов и критического мышления, во всех аспектах деятельности образовательных систем государств, в том числе за счет разработки стандартов в отношении учебных программ, подготовки преподавателей и утверждения учебников» [14]. Террористы издавна проявляли особый интерес к совершению нападений на имеющие исключительно важное значение объекты инфраструктуры, включая транспортные системы и перевозки пассажиров и товаров морским и воздушным транспортом. Ряд подразделений системы Организации Объединенных Наций, занимающихся вопросами перевозок, в частности Международная морская организация (ИМО), Всемирная таможенная организация (ВТамО) и ИКАО, уже играют исключительно важную роль в деле укрепления потенциала государств-членов в обеспечении собственной защиты в областях, варьирующихся от обеспечения сохранности контейнеров до защиты от применения переносных зенитных ракетных комплексов. 2004 год был обозначен принятием расширенного Международного кодекса по охране судов и портовых средств, контроль за соблюдением которого осуществляет ИМО. Весьма большое число различных организаций, департаментов, учреждений, подразделений и групп системы Организации Объединенных Наций и их партнеров принимают активное участие в укреплении потенциала государств по предотвращению терроризма. Действительно, в состав Целевой группы по осуществлению мероприятий по борьбе с терроризмом входят члены, представляющие 23 различных организации. Многие из них являются независимыми организациями и специализированными учреждениями со своими собственными руководящими структурами. Такое множество участвующих организаций свидетельствует о широком характере деятельности, проводимой системой Организации Объединенных Наций в этой области. Это также свидетельствует о необходимости принятия специальных и многоаспектных мер для борьбы с широкомасштабной угрозой терроризма. Одновременно в связи с этим необходимо обеспечить согласованность в деятельности Организации Объединенных Наций и не допускать неэффективного использования ограниченных ресурсов вследствие недостаточного обмена информацией и дублирования работы. Только за счет решительных усилий, направленных на улучшение сотрудничества и координации, Организация Объединенных Наций может в полной мере использовать свои возможности для оказания помощи государствам в укреплении их потенциала по борьбе с терроризмом. Контртеррористический комитет, учрежденный резолюцией 1373 (2001) Совета Безопасности ООН, является ключевым механизмом в рамках наших усилий по улучшению координации и повышению эффективности технической помощи. Резолюция 1373 (2001) уполномочивает Комитет не только следить за соблюдением, но и также способствовать оказанию государствам технической помощи в укреплении их потенциала по выполнению обязательств, связанных с борьбой с терроризмом. Для укрепления усилий Контртеррористического комитета по повышению эффективности сотрудничества и деятельности, направленной на укрепление потенциала государств, Комитет создал Исполнительный директорат Контртеррористического комитета, который начал осуществлять свою деятельность в полном объеме в конце 2005 года. За счет посещения членами Исполнительного директората столиц государств и диалога с государствами и соответствующими международными, региональными и субрегиональными организациями Комитет вывел свою деятельность за рамки рассмотрения письменных докладов и расширил свои возможности по контролю и оценке тех мер, которые фактически принимают государства для борьбы с терроризмом. Исполнительный директорат также расширяет возможности Комитета по выявлению потребностей государств в технической помощи и определению их приоритетности [15]. С учетом широкого круга подразделений Организации Объединенных Наций, занимающихся контртеррористической проблематикой, чрезвычайно важно максимально расширить координацию и обмен информацией. Такая координация, по мнению Кофи Аннана, будет включать в себя более предметный обмен информацией на местах. С этой целью Генеральный секретарь ООН предложил создать несколько новаторских механизмов. В частности он заявил: «Во-первых, я обеспечу наличие всех имеющихся в Организации Объединенных Наций справочных ресурсов по вопросам борьбы с терроризмом в одном месте – в форме справочника, доступного в диалоговом режиме. Это необходимо как для государств, так и для страновых групп Организации Объединенных Наций. Он должен содержать, в частности, контактную информацию о координаторах для органов Организации Объединенных Наций и тех, кто оказывает помощь. В нем также должна содержаться четкая информация о том, где искать соответствующие ресурсы, включая передовые практические методы в ключевых областях и часто задаваемые вопросы. Я обращусь к Целевой группе по осуществлению контртеррористических мероприятий с просьбой о том, чтобы она работала в контакте с соответствующими подразделениями в деле скорейшего составления такого справочника. Во-вторых, деятельность по оказанию технической помощи должна лучше координироваться и должна быть укреплена на страновом уровне. Мы должны максимально эффективно использовать существующие страновые отделения Организации Объединенных Наций. Мы должны иметь общесистемные координационные центры Организации Объединенных Наций и обеспечить естественный поток информации в системе, особенно на места и с мест, по мере осуществления деятельности по борьбе с терроризмом для обеспечения того, чтобы это делалось в контексте всеобъемлющего подхода Организации Объединенных Наций в любой стране. Координаторы-резиденты и их старшие должностные лица на местах лучше всего могут выявлять признаки симпатии населения к террористическим группам или идеологиям, вербовке в экстремистские группы и проповедующим ненависть средствам массовой информации. Доводя такую информацию до сведения системы Организации Объединенных Наций и международного сообщества, они могут способствовать принятию мер на раннем этапе. В-третьих, следует расширить взаимодействие между международными, региональными и субрегиональными организациями. Мы должны укрепить и максимально эффективно использовать существующие процедуры и механизмы и установить новые каналы сотрудничества при должном уважении конфиденциальности. Организация Объединенных Наций, особенно Управление Организации Объединенных Наций по наркотикам и преступности и Исполнительный директорат контртеррористического комитета, может сыграть конструктивную роль в содействии созданию региональных контртеррористических механизмов и центров. Полномасштабный поток информации имеет чрезвычайно важное значение; совместный анализ и оценка всеми действующими лицами в той или иной конкретной стране является приоритетом. Мы должны развивать межорганизационную практику визитов для совместной оценки, с тем, чтобы содействовать уменьшению бремени, которое ложится на государства» [16]. При всем этом необходимо стремиться к постоянному расширению круга участников имеющихся международных договоров по борьбе терроризмом и одновременно осуществлять разработку новых соглашений, конвенций и иных документов в этой области. Среди очевидных достижений ООН целый ряд конвенций и соглашений, в том числе Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма (1999 г.), а также принятая по инициативе России Резолюция № 1269 Совета Безопасности ООН (1999 г.), которая стала своего рода контртеррористическим манифестом Организации Объединенных Наций по поддержанию мира и безопасности в мире. Вместе с тем нельзя упускать из вида, что некоторые страны продолжают оказывать поддержку международному терроризму, допуская присутствие на своей территории боевиков и предоставляя возможности для их отдыха, лечения и обучения. Дипломатические миссии ряда стран иногда используются как убежища для террористов или как склады их техники, что является прямым нарушением Венской конвенции. Ныне действующие международные договоры об экстрадиции преступников исключают выдачу беглецов, разыскиваемых за «политические правонарушения», что, безусловно, является лазейкой для террористов. Именно поэтому полномасштабное международное сотрудничество имеет определяющее значение для долгосрочного сдерживания и ограничения терроризма. При этом, если в силу каких-то причин прогресс в деле достижения крупных принципиальных международных соглашений идет медленно, необходимо энергично развивать международное сотрудничество через общие резолюции или соглашения ООН и других специализированных учреждений по вопросам гражданской авиации, морских перевозок и туризма, усовершенствованные и ратифицированные большим числом стран международные конвенции по таким проблемам, как угон самолетов, захват заложников и защита дипломатов. Следует использовать и неофициальные договоренности, доказывающие единодушное стремление международного сообщества к принятию эффективных мер против терроризма, активизацию действий на реализацию соглашений по борьбе с терроризмом. Россия также подписала межправительственные меморандумы о взаимопонимании и сотрудничестве в области гражданской авиации, в которых предусматриваются формы двустороннего оперативного взаимодействия в кризисных ситуациях, создаваемых акциями террористов на гражданских авиалиниях. Развивается плодотворное сотрудничество в вопросах борьбы с терроризмом с США, Великобританией, Турцией, Францией, Германией. Особого внимания заслуживает сотрудничество России в области борьбы с терроризмом со странами – участницами Содружества Независимых Государств. Государства Содружества, в частности Россия, Таджикистан, Кыргызстан, совместно с другими государствами СНГ предприняли конкретные меры по координации усилий в борьбе с международным терроризмом на территории бывшего СССР. Результатом этого стало решение Совета глав государств СНГ от 21 июня 2000 г. о создании Антитеррористического центра государств – участников Содружества Независимых Государств (АТЦ СНГ). В августе 2001 года в Киргизской Республике создана Оперативная группа АТЦ СНГ по Центрально-Азиатскому региону, которая осуществляет мониторинг оперативной обстановки в сфере противодействия международному терроризму на южных рубежах Содружества и работает в тесном контакте с компетентными органами по борьбе с терроризмом Казахстана, Киргизской Республики, России и Таджикистана. В настоящий период необходима четкая адекватная превентивная политика в борьбе с терроризмом. Политика контртерроризма должна заключаться в выявлении, предупреждении, пресечении актов терроризма, а также устранении, нейтрализации, локализации и минимизации воздействия тех факторов, которые либо порождают терроризм, либо ему благоприятствуют. Профилактика терроризма должна осуществляться на самых ранних стадиях, когда еще только формируется мотивация противоправного поведения. Для противодействия терроризму, в основе которого лежит религиозный фанатизм, необходима массовая разъяснительная работа среди населения с привлечением специалистов в области теологии, обществоведения, психологии, юриспруденции, средств массовой информации. Необходимо дальнейшее проведение научных исследований по проблеме терроризма с учетом современных тенденций развития мирового сообщества, которые оказывают свое влияние на современный терроризм. Целесообразно было бы выработать универсальные принципы проведения контртеррористических операций, тщательно регламентировать порядок освещения в средствах массовой информации ситуаций, связанных с актами терроризма, рассмотреть вопрос о создании единого банка данных о проявлении различных форм терроризма. Следует обратить особое внимание на сотрудничество соответствующих министерств и ведомств, призванных заниматься борьбой с терроризмом, в целях повышения эффективности их взаимодействия и координации при проведении совместных контртеррористических операций. Сегодня требуется дальнейшая консолидация усилий государств – членов мирового сообщества в борьбе с терроризмом и выработке мер его предупреждения. Чем ближе будут правовые оценки терроризма со стороны различных стран, чем единообразнее подход к вопросам его предупреждения и пресечения, чем активнее и шире взаимодействие в этой области, тем меньше будет возможностей для маневра и реализации своих намерений у террористов. Исполнение Россией, впрочем, как и большинством государств – участников Совета Европы, положений заключенных международных договоров сопряжено с рядом проблемных ситуаций. В частности: 1. Обилие конвенций и соглашений, их бессистемность (разноуровневость, несоответствие). Причем большую часть этого массива составляют двусторонние договоры, заключенные не только на межгосударственном и межправительственном уровнях, но и между правоохранительными ведомствами. В этой связи заслуживает внимания предложение об укрупнении договоров и о заключении, например, Конвенции Организации Объединенных Наций о правовой помощи по уголовным делам. Более того, назрела необходимость систематизации и унификации международно-правовой основы сотрудничества в борьбе с преступностью, которая образует самостоятельную комплексную отрасль – международное уголовное право. 2. Разобщенность отдельных положений международных договоров друг с другом. Например, выдача лиц для исполнения приговора осуществляется по Европейской конвенции – при наказании в виде лишения свободы на срок не менее 4 месяцев; по Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (для стран СНГ) – при наказании на срок не менее 6 месяцев. Для преодоления таких коллизий и их предупреждения необходимо при разработке и заключении договоров исходить из принципа системного соответствия, то есть подчинения двусторонних договоров региональным, а региональных конвенций – глобальным (на уровне ООН) соглашениям. Кроме того, целесообразно привлекать к разработке конвенций и других международных правовых документов соответствующих специалистов, а не только специалистов-международников. 3. Зависимость исполнения международных договоров от полноты и своевременности имплементации положений этих договоров в национальное уголовное законодательство, а также от качества норм уголовного кодекса государств – членов Совета Европы. Здесь следует в целом решить концептуальный вопрос: что первично – ратифицированная конвенция и необходимость приведения в соответствие с ней внутреннего (национального) законодательства либо готовность этого законодательства к подписанию конвенций? В то же время следует признать, что действующий уголовный кодекс России (УК РФ) достаточно прогрессивен и учитывает большинство обязательств, вытекающих из международных договоров. То же самое можно сказать и об уголовно-процессуальном кодексе (УПК): он содержит целую главу, посвященную вопросам выдачи и оказания правовой помощи по уголовным делам. 4. Возникновение в ряде случаев коллизий между международными правовыми обязательствами России и положениями Конституции РФ. Поскольку в основе разрешения подобных ситуаций лежит проблема компромисса между суверенитетом государств и его ограничением в целях совместной борьбы с преступностью, то эти трудности согласования интересов имеют перманентный характер. Так, несмотря на признание целесообразности создания Международного уголовного суда (МУС), некоторые государства (например, Китай и США) Статут МУС до сих пор не подписали и не присоединились почти к 80 государствам мира, поскольку не хотят передавать своих граждан под уголовную юрисдикцию этого судебного органа, не готовы отказаться от части своего суверенитета. Кроме того, следует признать, что положения ч. 4 ст. 15 Конституции РФ не могут быть реализованы в уголовно-правовой сфере, так как нормы международного права и договоров не содержат санкций за деяния, признаваемые преступными. 5. Наличие у значительной части практиков убеждения в том, что преобладание норм международного права над внутригосударственным (национальным), идея создания некоего «всемирного» права выгодна лишь крупным капиталистическим государствам и служит им для закрепления процессов глобализации в сфере экономики, политики и социальной жизни. Надо сказать, что различные подходы стран к оценке событий в мире способствуют сохранению подобных взглядов. 6. Неподготовленность работников правоохранительных органов России к непосредственному применению положений международных договоров, что обусловлено плохой информированностью о наличии и содержании конвенций, недостаточной профессиональной и психологической подготовкой к применению положений конвенций в повседневной практической деятельности. Исходя из этого, а также для повышения роли и, соответственно, эффективности парламентов, межпарламентских объединений и институтов гражданского общества в контртеррористической борьбе предлагается ряд конкретных рекомендаций по совершенствованию данной деятельности. В частности, было бы целесообразным: 1. Использовать возможности для активизации практической работы по унификации национальных законодательств государств в области борьбы с международным терроризмом и связанными с ним уголовными преступлениями, то есть сближение законов разных стран по содержанию и технико-юридической форме. Это позволит преодолеть разночтения в правовой оценке юридических фактов, оперативно реагировать на акты терроризма вне зависимости от того, в какой стране они совершаются. 2. Разработать своеобразный кодекс поведения государств в борьбе с международным терроризмом, свод принципов и базовых правил взаимопомощи и взаимодействия в конкретных ситуациях. Подобные документы были бы хорошим дополнением существующих международных договоров в этой сфере. 3. Включать вопросы коллективной безопасности в области борьбы с международным терроризмом в повестку дня работы соответствующих парламентских комитетов и в тематику межпарламентских контактов на международном уровне. 4. Наладить взаимодействие и обмен информацией на уровне рабочих групп при разработке парламентами законодательных актов в области безопасности и борьбы с международным терроризмом в целях эффективного практического осуществления взаимодействия в законотворческой работе. 5. Изучить возможность создания под эгидой ООН общественно-политического органа из видных парламентариев, общественных деятелей, ученых, деловых людей для обеспечения необходимой общественной поддержки процессу фронтального противодействия международному терроризму. 6. Мобилизовать институты гражданского общества, средства массовой информации с целью создания условий, резко затрудняющих деятельность террористов, где бы они ни находились. Создать сайты в Интернете, телефоны доверия, по которым могла бы собираться вся информация, имеющая отношение к возможной подготовке и осуществлению террористических акций. Требует дальнейшего своего совершенствования и система взаимодействия и координации правоохранительных органов и специальных служб государств, объединившихся в деле борьбы с международным терроризмом. Здесь, по нашему мнению, необходимо: 1. Главам государств, сотрудничающих в борьбе с международным терроризмом, принять стратегический план совместной борьбы с терроризмом, план сотрудничества соответствующих органов и ведомств. Необходимо, чтобы каждый террорист знал о существовании такого плана и нигде не чувствовал себя в безопасности. 2. Создать единый центр, который бы собирал и анализировал информацию из всех источников, поступающую от спецслужб государств, сотрудничающих в борьбе с терроризмом. Работа такого центра расширит совместные возможности, позволит предвидеть будущие угрозы терроризма, будет содействовать урегулированию кризисных ситуаций в национальном и международном масштабе и обеспечивать единую базу данных, доступную всем сотрудничающим государствам. Потенциально этот центр мог бы стать стержнем для подготовки кадров специалистов по анализу оперативной информации в области международного терроризма. 3. Обеспечить беспрепятственный доступ к общим базам данных в реальном масштабе времени. Необходимо, чтобы спецслужбы сотрудничающих стран могли безотлагательно получать необходимую им информацию, например установочные данные на лиц, подозреваемых в международном терроризме, данные по идентификации оружия, взрывчатки, по особенностям изготовления взрывных устройств и т. п. 4. Проводить в необходимых случаях широкомасштабные оперативные и следственные мероприятия с одновременным участием спецслужб нескольких стран. Такой фронтальный подход в борьбе с терроризмом должен порождать у боевиков понимание равного риска при совершении преступления, независимо от того, в какой стране они находятся. 5. Обеспечить строжайший государственный контроль над изготовлением и хранением взрывчатых веществ и оружия, так как многие теракты являются следствием того, что государства в определенный момент не сумели обеспечить сохранность взрывчатых веществ. 6. Следует принять Федеральный закон «О защите и возмещении вреда жертвам насильственных преступлений и террористических актов», ратифицировать Европейскую конвенцию «О защите жертв насильственных преступлений». |
Похожие:
 | Ч–12 Чалиев А. А., Овчаров А. О. Статистика. Учебно-методическое пособие. Часть – Нижний Новгород: Издательство Нижегородского госуниверситета,... | | Учебно-методическое пособие рекомендовано к изданию кафедрой иностранных языков ниу вшэ – Нижний Новгород и одобрено учебно-методическим... |
 | Терроризм и контртеррористическая деятельность: вопросы теории. (Учебное пособие)/Электронная версия./ Под общей редакцией академика... | | Терроризм и контртеррористическая деятельность: вопросы теории. (Учебное пособие)/Электронная версия./ Под общей редакцией академика... |
| «Работки-Порецкое» с выходом на трассу Нижний Новгород- казань. До ближайшей железнодорожной станции Смагино расстояние составляет... | | Нижний Новгород, ул. Аллейная, д. 2, кв. 2, проживающий по адресу: г. Нижний Новгород, ул. Аллейная, д. 2, кв. 2, 25000 (двадцать... |
| Савинова С. Ю. Правила подготовки и защиты курсовой работы и выпускной квалификационной работы студентов, обучающихся по направлению... | | Целью этого пособия является обучение студентов основам физики поверхностных электрических явлений в полупроводниках для понимания... |
| «Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых» | | Н-23 налоговая система. Составитель: Багаева М. Учебно-методическое пособие. – Нижний Новгород: Нижегородский госуниверситет, 2013.... |