УТВЕРЖДЕН
приказом Счетной палаты
Саратовской области
от 12.02 2015 г. № 14-од
(в редакции приказа
№ 74-од от 08.09.15)
Счетная палата Саратовской области
СТАНДАРТ
ВНЕШНЕГО ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ
«Проверка законности и результативности использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований области»
(СФК-10)
Дата начала действия СФК-10: со дня его утверждения
Саратов
2015
Содержание
1.Общие положения………………………………………………………….3
2. Правовые и организационные основы проведения контрольного мероприятия ……………………………………………………………………..4
3. Цели и задачи проверки законности и результативности использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований области……………………………….5
4. Объекты, предметы, методы и этапы проведения контрольного мероприятия………………………………………………………………………..6
5. Подготовительный этап контрольного мероприятия………………. 9
6. Проведение основного этапа контрольного мероприятия…………..10
7. Заключительный этап контрольного мероприятия…………………..14
Общие положения
1.1. Стандарт внешнего государственного финансового контроля «Проверка законности и результативности использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований области» (далее – Стандарт) разработан на основании:
- Статьи 11 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований";
- Общих требований к стандартам внешнего государственного и муниципального контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, утвержденных Коллегией Счетной палаты РФ (протокол от 17 октября 2014 г. № 47К(993), стандартов ИТОСАИ
1.2. Стандарт разработан для использования сотрудниками Счетной палаты Саратовской области (далее – Счетная палата) при организации и проведении контрольного мероприятия в муниципальном образовании, получающем межбюджетные трансферты из областного бюджета, а также при оформлении результатов контрольного мероприятия.
1.3. Целью Стандарта является установление единых организационно-правовых, информационных, методических основ проведения контрольного мероприятия и оформления его результатов.
1.4. Настоящий Стандарт устанавливает:
- основные этапы организации и проведения контрольного мероприятия Счетной палаты;
- требования по оформлению результатов проведения контрольного мероприятия, подготовке информации о результатах контрольного мероприятия Счетной палаты.
1.5. Внесение изменений и дополнений в настоящий Стандарт осуществляется на основании приказов Счетной палаты. Настоящий Стандарт, а также внесенные в него изменения подлежат опубликованию на интернет-сайте Счетной палаты.
1.6. Настоящий Стандарт подлежит признанию утратившим силу в случаях, если он перестал соответствовать более чем на 50% изменившемуся действующему законодательству РФ, взамен него утвержден новый стандарт, положения стандарта включены в другой утвержденный стандарт.
2. Правовые и организационные основы проведения контрольного мероприятия
2.1. В соответствии с п.9 ст.9 Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" и п.9 ч.1 ст.10 Закона Саратовской области от 27.09.2011 №125-ЗСО «О Счетной палате Саратовской области» к основным полномочиям Счетной палаты отнесен контроль за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Саратовской области.
В целях реализации данного полномочия при проведении контрольного мероприятия следует руководствоваться:
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- Федеральным законом «О бухгалтерском учете»;
- Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации»;
- Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации»;
- Указом Президента Российской Федерации «Об оценке эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» от 28 апреля 2008 года № 607;
- нормативными правовыми актами Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности;
- Уставом (основным законом) Саратовской области;
- Законом Саратовской области «О межбюджетных отношениях в Саратовской области», иными законами области, а также постановлениями Правительства области, устанавливающими основания, порядок и условия предоставления и использования межбюджетных трансфертов из областного бюджета;
- Законом Саратовской области «О бюджетном процессе в Саратовской области»;
- Законом Саратовской области «О Счетной палате Саратовской области»;
-Законом Саратовской области об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период;
-постановлением Правительства области, устанавливающим нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления;
- нормативными правовыми актами министерства финансов Саратовской области в части регулирования бюджетного процесса, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности;
- уставом муниципального района (городского округа) Саратовской области;
- решениями представительного органа о местном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, а также муниципальными нормативными правовыми актами по вопросам организации бюджетного процесса, формирования и исполнения местного бюджета, установления расходных обязательств муниципального образования.
2.2.При организации и проведении контрольного мероприятия, оформлении его результатов, должностные лица Счетной палаты кроме действующего законодательства РФ и области, руководствуются Регламентом Счетной палаты, должностными регламентами, настоящим Стандартом, методическими материалами Счетной палаты, используют сложившуюся судебную практику по вопросам межбюджетных правоотношений и разъяснения по применению бюджетного законодательства уполномоченных органов государственной власти. Стандарты финансового контроля Счетной палаты «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (СФК-2) и «Проведение аудита эффективности использования государственных (муниципальных) средств» (СФК-3) применяются в части, нерегламентированной настоящим Стандартом.
3. Цели и задачи проверки законности и результативности использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований области
3.1. Целью проверки законности и результативности использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований области является оценка реальной потребности муниципальных образований в соответствующих объемах межбюджетных трансфертов из областного бюджета, состояния финансовой и бюджетной дисциплины при использовании полученных из областного бюджета межбюджетных трансфертов, определение эффективности деятельности органов местного самоуправления по выполнению государственных и муниципальных функций за счет средств межбюджетных трансфертов.
3.2. В ходе и по результатам контрольного мероприятия решаются следующие задачи:
- оценка достоверности показателей, на основании которых рассчитываются объемы и виды межбюджетных трансфертов;
- оценка результатов и полноты мер, предпринимаемых органами местного самоуправления муниципального района (городского округа) для повышения эффективности и экономности бюджетных расходов;
- анализ соответствия законодательству РФ и области муниципальных правовых актов, регламентирующих исполнение расходов местного бюджета полностью или частично за счет средств, полученных из областного бюджета в виде межбюджетных трансфертов;
- оценка степени достижения целей предоставления межбюджетных трансфертов местному бюджету и влияния межбюджетных трансфертов на социально-экономическое развитие муниципального образования;
- проверка правомерности и целевого использования полученных средств межбюджетных трансфертов, достоверности бюджетной отчетности об их использовании;
- оценка соблюдения органами исполнительной власти области и органами местного самоуправления нормативов формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления, установленных постановлением Правительства области;
- оценка осуществления контроля органами исполнительной власти области за использованием средств межбюджетных трансфертов органами местного самоуправления;
- подготовка предложения по совершенствованию законодательства области в сфере межбюджетных отношений;
- решение прочих контрольных и аналитических задач, направленных на повышение законности и эффективности предоставления и использования межбюджетных трансфертов из областного бюджета.
4. Объекты, предметы, методы и этапы проведения контрольного мероприятия
4.1. Объектами контрольного мероприятия являются:
- финансовые органы (в том числе министерство финансов области, если оно должно предоставлять межбюджетные трансферты и осуществлять контроль за их использованием);
- лавные распорядители, распорядители и получатели бюджетных средств (в том числе главные распорядители, распорядители средств областного бюджета, которые должны предоставлять межбюджетные трансферты и осуществлять контроль за их использованием) ;
- муниципальные учреждения;
- муниципальные унитарные предприятия, хозяйственные товарищества и общества с участием муниципального образования в их уставных (складочных) капиталах, если они являлись получателями субсидий за счет средств межбюджетных трансфертов, полученных из областного бюджета.
4.2. Предметом контрольного мероприятия являются средства областного бюджета, предоставленные муниципальному образованию в форме межбюджетных трансфертов, а также средства бюджета муниципального образования, выделение которых является одним из условий получения межбюджетных трансфертов из областного бюджета. Контрольное мероприятие может быть комплексным, то есть охватывать все виды межбюджетных трансфертов, предоставленных местному бюджету из областного бюджета (включая дотации, субвенции, субсидии и иные межбюджетные трансферты, в том числе и те, которые были предоставлены местному бюджету за счет средств федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, государственных корпораций и поступивших в областной бюджет, а затем распределенных по местным бюджетам). Также предмет контрольного мероприятий может быть тематическим, то есть проверка использования одного или нескольких видов межбюджетных трансфертов в определенном направлении экономической или социальной деятельности.
4.3. Основными методами осуществления данного контрольного мероприятия являются проверка и обследование. Контрольное мероприятие проводится, как правило, в форме выездной проверки. Вместе с тем, на предварительном этапе контрольного мероприятия может быть проведена камеральная проверка (на основании запрошенных документов и сведений) отдельных вопросов контрольного мероприятия. Обследование проводится в целях анализа и оценка состояния социально-экономической сферы, на поддержку и (или) развитие которой направлены межбюджетные трансферты. В связи с этим, данное контрольное мероприятие содержит в себе элементы экспертно-аналитического мероприятия.
По своему масштабу, в зависимости от формулировки соответствующего пункта плана работы Счетной палаты, контрольное мероприятие может быть:
- комплексным, когда проверке подвергается обоснованность расчетов, предоставления, правомерность и эффективность использования всех видов межбюджетных трансфертов (включая дотации,), предоставленные местному бюджету из областного бюджета;
- тематическим, когда проверяется обоснованность расчетов, предоставления, правомерность и эффективность использования одного или нескольких видов межбюджетных трансфертов в определенном направлении экономической или социальной деятельности.
4.4. В ходе контрольного мероприятия используются:
- формальная и арифметическая проверки – проверка точности заполнения документов, бланков, наличия в них необходимых реквизитов, правильности отражения сумм и итогов;
- встречная проверка документов и (или)записей;
- юридическая, экономическая и финансовая экспертиза хозяйственных операций, совершенных получателями бюджетных средств;
- технико-экономические расчеты;
- аудит в сфере закупок, производимых в процессе использования средств целевых межбюджетных трансфертов, полученных из областного бюджета.
При проведении оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов проверяющие могут использовать аналитические методы сравнения, сопоставлении и группировки бюджетных показателей. При использовании указанных аналитических методов проверяющие проводят следующие виды анализа бюджетных расходов осуществляемых за счет средств межбюджетных трансфертов:
- горизонтальный анализ, в ходе которого сравниваются фактически исполненные показатели бюджета с показателями решения представительного органа муниципального образования о местном бюджете за проверяемый период и сводной бюджетной росписи;
- вертикальный анализ, в ходе которого изучается прохождение средств межбюджетных трансфертов от областного бюджета до конечных получателей этих средств (учреждение, предприятие, бюджет поселения);
- факторный анализ, в ходе которого устанавливаются степень влияния отдельных факторов на исполнение бюджетных показателей в динамике предыдущих периодов (изменение законодательства, изменение статистических показателей, наличие чрезвычайных ситуаций и т.п.).
4.5. Проведение контрольного мероприятия состоит из трех этапов:
- подготовительный этап;
- основной этап (выездная проверка);
- заключительный этап (оформление результатов контрольного мероприятия).
5. Подготовительный этап контрольного мероприятия
5.1.Подготовительный этап контрольного мероприятия начинается с анализа законов об областном бюджете, отчетов Правительства области об исполнении областного бюджета (в части предоставления межбюджетных трансфертов определенному местному бюджету), порядков и условий предоставления межбюджетных трансфертов, методик оценки эффективности использования бюджетных средств (при наличии), а также сбора и изучения информации о предмете и объектах проверки, полученных из других открытых источников (правовых электронных баз, интернет-сайтов территориального органа государственной статистики, Федеральной налоговой службы, министерства финансов области, иных государственных органов, средств массовой информации).
В случае недостаточности информации, полученной из открытых источников, в территориальные органы федеральных органов государственной власти, органы исполнительной власти области направляются запросы Счетной палаты об исходных показателях, используемых для расчетов объемов межбюджетных трансфертов соответствующему муниципальному образованию, о видах, объемах и сроках перечисления межбюджетных трансфертов в местный бюджет, об отчетности муниципального образования по использованию межбюджетных трансфертов, о результатах контроля со стороны органов исполнительной власти области и иных контрольных органов.
5.2. На основании анализа полученной информации и документов осуществляется разработка и утверждение программы контрольного мероприятия, определяются объекты и примерный перечень документов и сведений, необходимых для проведения основного этапа контрольного мероприятия.
На данном этапе определяется, каким условиям в соответствии со ст.136 Бюджетного кодекса РФ должно отвечать проверяемое муниципальное образование в зависимости от доли межбюджетных трансфертов, получаемых им из других бюджетов бюджетной системы РФ (более 10% , 30% или 70% объема собственных доходов местного бюджета). При проведении комплексной проверки определяется уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования и обоснованность расчетов объемов межбюджетных трансфертов, предусмотренных данному местному бюджету в законе об областном бюджете.
Если программой контрольного мероприятия предусмотрен анализ эффективности использования межбюджетных трансфертов, но при этом отсутствуют утвержденные нормативным правовым актом система и критерии (индикаторы) оценки эффективности, руководителем контрольного мероприятия разрабатываются критерии оценки эффективности использования межбюджетных трансфертов, которые согласовываются с руководителем высшего органа исполнительной власти муниципального образования или с руководителем финансового органа или с должностным лицом муниципального образования, отвечающим за экономическое развитие муниципального образования.
6. Проведение основного этапа контрольного мероприятия
6.1. Проведение контрольного мероприятия строится в соответствии утвержденной программой в зависимости от того как сформулирован предмет контрольного мероприятия в соответствии с п.4.2 настоящего стандарта. От этого зависит перечень запрашиваемых и исследуемых документов и информации.
6.2. Проверочные действия на основном этапе контрольного мероприятия можно условно разделить на три направления:
1) проверка правильности расчетов объемов предоставленных межбюджетных трансфертов согласно содержащимся в законодательстве области формулам исходя из достоверных данных (показателей), собранных проверяющими на подготовительном этапе и в ходе основного этапа контрольного мероприятия;
2) проверка соблюдения муниципальным образованием основных условий предоставления межбюджетных трансфертов, установленных ст.136 Бюджетного кодекса РФ, в частности: соблюдение установленного Правительством области норматива формирования расходов на содержание органов местного самоуправления, неустановление и неисполнение расходных обязательств, не связанных с решением вопросов, отнесенных законодательством к полномочиям органом местного самоуправления, соблюдение предельных значений размера дефицита местного бюджета, предельного объема муниципального долга, принципов бюджетной системы, а также специальных условий предоставления межбюджетных трансфертов, установленных законами области;
3) проверка целевого и эффективного фактического использования полученных межбюджетных трансфертов в том числе и в части средств местного бюджета, если условиями предоставления таких трансфертов (субсидии) было софинансирование данных расходов за счет собственных средств муниципального образования.
6.3. Непосредственно после начала работы контрольной группы в месте нахождения проверяемого объекта (объектов), после соблюдения предписанных формальных процедур (представление руководству муниципального образования и т.д.) от органа, организующего формирование и исполнение бюджета (финансовый орган муниципального образования) запрашиваются документы и информация, которые по объективным причинам не были получены на подготовительном этапе контрольного мероприятия, а также:
- Устав муниципального образования (в редакции, действующей в проверяемый период и в момент проверки);
- положение о бюджетном процессе в муниципальном образовании;
- соглашение с министерством финансов области о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств (если таковое соглашение было условием предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с ч.4 ст.136 Бюджетного кодекса РФ);
- решение об утверждении бюджета на отчетный год со всеми приложениями (первоначальное и с последними изменениями, дополнениями);
- решение (проект решения) об исполнении бюджета за отчетный финансовый год со всеми приложениями;
- отчет об исполнении местного бюджета, рассмотренный представительным органом муниципального образования за проверяемый период;
- сведения об опубликовании решения об утверждении бюджета и решения об исполнении бюджета;
- порядок составления бюджетной росписи;
- порядок составления кассового плана;
- порядок ведения муниципальной долговой книги и муниципальная долговая книга по состоянию на момент проверки;
- бюджетная отчетность сводная и главных администраторов бюджетных средств;
- перечень муниципальных программ, в том числе ведомственных;
- отчет о реализации на территории муниципального образования государственных, муниципальных, ведомственных программ, их финансирование (с указанием плановых и фактических объемов финансирования);
- сведения о кредиторской и дебиторской задолженности местного бюджета на начало и конец отчетного периода (с расшифровкой - за что и указанием наиболее крупных кредиторов, дебиторов);
- сумма остатков денежных средств на счетах бюджета;
- положение о ведении реестра расходных обязательств и реестр расходных обязательств;
- положения (порядки), регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам с использованием средств межбюджетных трансфертов, полученных из областного бюджета;
- положения (порядки), регулирующие формирование муниципальных заданий на оказание муниципальных услуг бюджетными и автономными муниципальными учреждениями;
- положения (порядки), регулирующие предоставление бюджетных инвестиций;
- положение об утверждении порядка формирования и исполнения муниципальных программ;
- положения о порядке создания и расходования средств резервного фонда; отчет об использовании резервного фонда в отчетном периоде;
- отчеты о проведенных проверках бюджета контрольным органом, созданным в муниципальном образовании;
- сводная бюджетная роспись за проверяемый период;
- иная отчетность, предусмотренная нормативными правовыми актами области по исполнению бюджета, получающего межбюджетные трансферты из областного бюджета.
6.4. При проведении контрольного мероприятия финансовый орган муниципального образования проверяется как:
- орган местного самоуправления, ответственный за составление и исполнение бюджета, обладающий бюджетными полномочиями и несущий ответственность за соблюдение бюджетного процесса в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- администратор доходов бюджета;
- распорядитель средств бюджета;
- администратор источников финансирования дефицита бюджета;
- получатель бюджетных средств (если он непосредственно расходует бюджетные средства в соответствии с условиями использования межбюджетных трансфертов, решением о бюджете муниципального образования и иными нормативными правыми актами).
6.5. При проведении контрольного мероприятия главные администраторы средств местного бюджета проверяются как:
- администраторы доходов бюджета;
- распорядители средств бюджета;
- получатель бюджетных средств (если он непосредственно расходует бюджетные средства в соответствии с условиями использования межбюджетных трансфертов, решением о бюджете муниципального образования и иными нормативными правыми актами).
6.6. При проведении контрольного мероприятия следует исходить из необходимости соблюдения участниками бюджетного процесса муниципального образования статей 9, 153, 154, 157, 158, 1601, 1602, 161, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющих их полномочия и ответственность.
6.7. При проведении комплексного контрольного мероприятия (включающего использования дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципального образования) в финансовом органе муниципального образования главных администраторах средств, получателей средств местного бюджета необходимо проверить соблюдение требований Бюджетного кодекса Российской Федерации, решения о бюджете на отчетный финансовый год и иных нормативных правовых документов, в том числе:
а) статей 28 - 381 Бюджетного кодекса Российской Федерации, определяющих принципы бюджетной системы Российской Федерации (в части формирования и исполнения местного бюджета).
б) статей 382, 2151, 217,2171, 218, 219, 2192, 2261, 232 и 2411 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающих в Российской Федерации принцип единства кассы, казначейское исполнение бюджета, кассовое обслуживание исполнения бюджета, порядок исполнения по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета, порядок составления и ведения сводной бюджетной росписи и кассового плана;
в) статьи 221 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей порядок составления, утверждения и ведения бюджетной сметы;
г) статьи 236 Бюджетного кодекса Российской Федерации в части соблюдения запрета о размещении бюджетных средств на банковских депозитах и передаче полученных доходов в доверительное управление
д) статей 78, 781, Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующих предоставление субсидий;
е) статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующей предоставление бюджетных инвестиций;
ж) статьи 81 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующей формирование резервных фондов;
з) статьи 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации, устанавливающей порядок ведения реестра расходных обязательств;
и) статей 179, 1793 Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных законодательных и нормативных правовых актов, регламентирующих реализацию программ;
к) статей 100, 101, 107, 1101, 1102, 111, 113, 120, 121 Бюджетного кодекса Российской Федерации, регламентирующих основы формирования муниципального долга и управления им, порядок учета муниципальных долговых обязательств и устанавливающих предельный размер муниципального долга.
6.8. В зависимости от предмета контрольного мероприятия (видов межбюджетных трансфертов) предоставление и использование межбюджетных трансфертов оценивается на предмет соответствия статьям 135, 136, 137, 138, 139, 1391, 140 Бюджетного кодекса РФ и принятым в соответствии с ними законам Саратовской области и постановлениям Правительства области.
7. Заключительный этап контрольного мероприятия
7.1. По результатам проведения контрольного мероприятия составляется акт по каждому проверяемому объекту, являющемуся юридическим лицом. По решению руководителя контрольного мероприятия при наличии актов по большому количеству проверенных объектов может быть составлен сводный акт, который вручается (направляется заказным письмом с уведомлением о вручении) руководителю высшего исполнительного органа муниципального образования. Текст сводного акта должен содержать ссылки на подписанные акты проверок отдельных объектов контрольного мероприятия.
7.2. Оформление результатов контрольного мероприятия производится в соответствии со Стандартом финансового контроля Счетной палаты «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (СФК-2).
7.3. В отчете о результатах проведения контрольного мероприятия содержатся выводы проверяющих по следующим вопросам:
- общая оценка организации бюджетного процесса, соблюдения требований бюджетного законодательства при формировании и исполнении местного бюджета;
- соответствие социально-экономического состояния муниципального образования условиям получения межбюджетных трансфертов из областного бюджета;
- оценка соблюдения муниципальным образованием условий использования полученных межбюджетных трансфертов;
- при проведении в рамках контрольного мероприятия аудита эффективности расходов за счет средств межбюджетных трансфертов, дается оценка такой эффективности.
7.4. Предложения по результатам контрольного мероприятия могут содержать:
- направление министру финансов области уведомления о применении бюджетных мер принуждения, предложений о пересмотре объемов или порядка предоставления отдельных видов межбюджетных трансфертов;
- направление Губернатору области и в областную Думу предложений о принятии мер по устранению недостатков нормативных правовых актов области, регулирующих предоставление межбюджетных трансфертов, создающих условия для неправомерного или неэффективного использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета.
Порядок составления и направления в министерство финансов области уведомления о применении бюджетных мер принуждения содержится в п.6.13 Стандарта финансового контроля Счетной палаты области «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (СФК-2) |
