Южный Федеральный Университет Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции
Скачать 0.51 Mb.
|
| Южный Федеральный Университет Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции Криминологическое исследование административных барьеров как коррупционных факторов при оказании государственных услуг УФМС РФ в городе Ростове-на-Дону (на примере выдачи и замены паспортов РФ) Автор: Лихачев И.А. Студент 2 группы 4 курса ЮФУ Научный руководитель: Разогреева А.М., к.ю.н., доцент, доцент кафедры уголовного права и криминологии ЮФУ Ростов-на-Дону 2013 г. Содержание:
В России надо быть или известным или богатым, чтобы к тебе относились так, как в Европе относятся к любому. Константин Райкин.
Как известно, паспорт является документом удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации на её территории. Важность этого документа в нашей жизни вряд ли может быть переоценена: почти на всем её протяжении он необходим для совершения важнейших действий - это и поступление в ВУЗ, и устройство на работу, и вступление в брак и оформление серьезных сделок (приобретение квартиры или машины) и т.д. В случае же, если мы захотим отдохнуть, повидать мир и, соответственно, поехать куда-нибудь за границу, то нам необходим документ, удостоверяющий нашу личность за пределами Российской Федерации. Таковым является загранпаспорт. Очевидно, что услуга по выдачи и замене паспортов имеет особую значимость для граждан РФ. Ведь касается она каждого человека и, как правило, неоднократно. Мало то, что государство императивно закрепляет, что мы, как граждане, обязаны получить паспорт в 14 лет и заменить его в 20 и 45 лет, но еще его могут украсть, мы можем сами его потерять или он просто испортится, если ненадлежащим образом его хранить. И получается, что хотим мы того или нет, каждый из нас должен столкнуться с процедурой получения и замены паспорта. С 2004 года1 функция по выдачи и замене вышеназванных документов перешла в ведение Федеральной миграционной службы России от Паспортно-визовой службы МВД России. В существующем виде Федеральная миграционная служба сложилась к 2006 году, когда были сформированы территориальные органы. Но, несмотря на то, что система функционирует более 6 лет, вопросы к качеству предоставления услуги остаются. И в качестве основной причины неудовлетворенности населения качеством предоставления услуг по выдаче/замене паспорта и чиновниками ФМС, и обычными гражданами, как правило, называются административные барьеры, которые проявляются в препятствиях при получении услуги и ограничении её доступности. Проявления их весьма разнообразны – это и очереди, которые у всех на слуху и давка и отсутствие комфорта, и многое другое.2 Все это в совокупности значительно увеличивает бюрократическую нагрузку на общество. Так, на совместном заседании Государственного совета и Совета по развитию информационного общества в 2009 году И.О. Щеголев, на тот момент министр связи и массовых коммуникаций РФ, отметил, что «граждане вынуждены тратить ежегодно до 25 миллионов часов рабочего времени на получение услуг. … К примеру, для получения паспорта граждане тратят из-за очередей и прочих проволочек свыше миллиона часов рабочего времени ежегодно». 3 На местном уровне СМИ также поднимают вопрос неудовлетворительного качества услуги по получению паспорта. К примеру, городская газета «Ростов Официальный» в марте прошлого года опубликовала статью, в которой на своем личном опыте журналистка испытала все преграды и тягости рассматриваемого нами процесса, и убедилась, что жалобы и возмущения граждан в любом района города - не пустой звук, а суровая реальность.4 Целью настоящего исследования является выявление и описание административных барьеров, а также оценки их, как коррупционного фактора при оказании государственных услуг УФМС России в городе Ростове-на-Дону (на примере выдачи и замены паспортов РФ). Для достижения поставленной цели определены следующие задачи исследования:
Объект исследования комплексный. Он включает в себя: - совокупность нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок получения и замены паспорта; - сам по себе процесс получения и замены паспортов в районных отделениях УФМС г. Ростова-на-Дону. (В восьми административных районах города: Ворошиловском, Железнодорожном, Кировском, Ленинском, Октябрьском, Первомайском, Пролетарском и Советском); - порядок высказываний об этом процессе сотрудников УФМС и лиц, имеющих опыт обращения за данной услугой.
В качестве базовой аналитической модели в рамках настоящего исследования используются теория бюрократии французского социолога Мишеля Крозье и разработанная им концепция «скромного государства», пришедшего на смену веберовской рациональной бюрократии. «Скромное государство, которое мы должны создать,- пишет он, - не есть государство “свободного предпринимательства” (Etat de laissez faire); это государство, которое действует не для того, чтобы навязать априорные взгляды своих технократов через командование или регламентацию, а чтобы способствовать трансформации глубинных регуляций реальных человеческих систем. Это действие не менее важно, не менее благородно и не менее трудно, как раз наоборот, но оно не нуждается больше в сохранении той же ситуации властвования и превосходства».5 Иными словами изменяется сама модель государства. Оно постепенно и все в больше степени перестает быть властным администратором, а становится одним из поставщиков социальных услуг. В РФ эта модель нового типа государства стала внедряться с начала нулевых. Концептуально, модель бюрократии на идее «скромного государства» (социальная основа), а технологически – на платформе «электронного правительства». Одно из первых упоминаний термина « государственная услуга», в нашей стране, появилось в «Концепции реформирования государственной службы РФ», которая была утверждена Указом Президента РФ от 15 августа 2001 года. Действующим нормативным актом, закрепляющим понятие государственных услуг, а также провозглашающим качество их предоставления в роли одного из стандартов, является Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».6 В нем, государственная услуга понимается «как деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги». Задачей государства является не просто предоставление услуги, а выполнение её качественно, по жестким, однообразным, а главное прозрачным правилам. Важным моментом в этой части является создание доступной среды для лиц с ограниченными возможностями. В целом, следование стандарту обеспечивает необходимый уровень качества предоставления государственной услугу. «Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011–2013 годы»7 определила наиболее масштабные мероприятия по борьбе с административными барьерами и повышению качества предоставляемых государством услуг. Среди прочего в ней было намечено повысить «степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных и муниципальных услуг к 2014 году по государственным и муниципальным услугам, предоставляемым непосредственно в органах государственной власти и органах местного самоуправления, - до 60 процентов…». 2014 год – уже рядом. Что важно, в этой концепции о государственных услугах говорится в тесной связке с «административными барьерами». У концепта «административные барьеры» другая траектория попадания в активное политическое словоупотребления и другая теоретическая «основа» – «новые либертарианцы»8. Масштабные полевые исследования с политическим эффектом и декларируемой либертарианской идеологией (о необходимости минимизации вмешательства государства в экономику) проводилось в 90-ые годы в Перу. Причем сам автор этого политико-экономического-исследовательского проекта Эрнандо де Сото весьма амбициозно определял подобное направление усилий как единственную альтернативу терроризму. В свое работе «Иной путь. Невидимая рука в третьем мире»9 он вводит ключевые для нашего исследования понятия - «цена подчинения закону». «цена внелегальности», «законодательный барьер». Первое понятие – «цена подчинения закону» включает в себя все издержки доступа к закону и издержки продолжения деятельности в рамках закона. Высокая цена подчинения закону, а она выражается не только в денежной форме, часто временные и психологические издержки оказываются просто запретительными, толкает экономических субъектов в сторону выбора внелегальных, т.е. альтернативных закону издержек. 10 «Цена внелегальности», по Де Сото, подразумевается в издержках, образуемых различием между легальным и внелегальным бизнесом (в нашем случае поведением), и издержки, возникающие из-за отсутствия хорошего закона. Термин «законодательный барьер» используется перуанским исследователем в смысле ограничений и преград перед свободой бизнеса установленной законодательной инициативой «сверху». 11 Де Сото – культовая фигура для либертарианцев на постсоветском пространстве. Именно они (прежде всего, Г. Сатаров) и стали проводниками и переводчиками его идей (и, отчасти) практик в Россию. Именно таким путем «законодательные барьеры» де Сото превратились в российские «административные барьеры». В экономике термин «административный барьер» понимается обычно как «установленные решениями государственных органов правила, соблюдение которых выступает обязательным условием ведения деятельности на рынке, вводящие платежи за прохождение бюрократических процедур».12 Также он понимается «как искусственные меры, приводящие к расходам потребителей услуг, зачастую многократно превышающих установленные тарифы, при этом разница между «реальным» и «номинальным» платежом действительно проходит мимо бюджета».13 В российском политическом дискурсе этот концепт впервые появляется в конце 90-ых - в Указе Президента РФ от 29 июня 1998 г. № 730 «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства», где в качестве одной из основных задач органов государственной власти в РФ при проведении государственной политики развития предпринимательства определено сокращение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности. Без привязки к предпринимательской деятельности в предельно широком смысле об административных барьерах начали говорить в начале нулевых - в Послании Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 года показательно было сказано об органической связи коррупции и административных барьеров: «любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер - тем больше взяток и чиновников, их берущих». Данная позиция отражена и в доктрине (Де Сото) в виде гипотезы: «Чем выше административный барьер, тем больше коррупционный фактор». Термин коррупционный фактор, в русскоязычной литературе, впервые был предложен С. В. Максимовым14. Автор определил его как «явление или группа явлений (факторный комплекс), порождающих или способствующих порождению или росту коррупции». Формулирование исследовательской гипотезы: «чем выше административный барьер, тем больше коррупционный фактор и ниже уровень удовлетворенность граждан качеством предоставляемой услуги»
Для достижения комплексной цели исследования используется набор количественных и качественных методов сбора и анализа информации, таких как:
Дизайн проекта предполагает движение от анализа нормативной базы и официальной информации на сайтах УФМС к анализу практик (наблюдение, интервью, анализ форумов) и выявлению уровня удовлетворенности в опросах посетителей и, отчасти, по материалам форумов. Таким образом, исследование включает в себя три блока: 1) анализ нормативной базы, официальных документов, информации на сайтах УФМС и; 2) анализ материалов включенного наблюдения, опыта использования портала государственных услуг и материалов форумов в части описания практик; 3) выявление уровня удовлетворенности населения качеством предоставления услуг – путем опроса и анализа интернет-форумов. Выявление связей и разрывов между различными блоками исследования является основной аналитической задачей, позволяющей оценить коррупционный потенциал («стоимость») административных барьеров в процедуре получения паспорта.
Основные нормативно-правовые акты, непосредственно регламентирующие процедуру, сам процесс выдачи и замены паспорта, требования к качеству содержатся в Административном регламенте Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учету паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации. От 07.12.2009 г. N 339, относительно российского паспорта и в Административном регламенте ФМС России по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и по исполнению государственной функции по их учету. От 16.03.2010 г. N 26, относительно загранпаспортов. Акты были подвергнуты антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 15, а также в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, которые были утверждены Правительством РФ. 16 Итак, для того чтобы сделать вывод о коррупциогенности административных регламентов вначале необходимо ввести критерии оценки коррупциогенности: Степень коррупциогенности будет оценивается как «Высокая», «Средняя» или «Низкая». Характеристика каждого из уровней коррупциогенности, в общих чертах: Высокая степень коррупциогенности – опасность коррупционного поведения чрезвычайно высока (коррупционные возможности «лежат на поверхности»), здесь интересы посетителей УФМС могут быть серьезно ущемлены. Средняя степень коррупциогенности – возможность коррупции присутствует, но не является столь явной, однако при этом возможно частое использование одной и той же нормы в качестве «коррупционной лазейки». Низкая степень коррупциогенности – создает незначительные возможности для нарушений, либо допускает коррупционное поведение лишь при наличии дополнительных условий, а, следовательно, и приносит незначительный ущерб. Таким образом, в ходе проведения антикоррупционной экспертизы были обнаружены следующие коррупциогенные факторы:
п. 17 «Заявители, как правило, осуществляют не более двух взаимодействий с соответствующими должностными лицами и сотрудниками по вопросу получения или замены паспорта, за исключением случаев, когда требуется представление необходимых для оформления паспорта документов, устанавливающих личность гражданина».
п. 18 «График работы по приему граждан может изменяться с учетом интересов граждан, климатических условий региона, но при этом количество часов приема граждан должно соответствовать количеству часов, указанному в графике».
п. 31 «В помещениях подразделений для ожидания приема оборудуются места (помещения), имеющие стулья, столы (стойки) для возможности оформления документов, а также туалет и гардероб. Количество мест ожидания определяется исходя из фактической нагрузки и возможностей для их размещения в здании».
п. 34.2 «При невозможности представления свидетельства о рождении (повторного свидетельства о рождении) в случае регистрации рождения компетентными органами иностранного государства, а также при подтверждении органом, осуществляющим государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории Российской Федерации, невозможности выдачи свидетельства о рождении (повторного свидетельства о рождении), паспорт может быть выдан на основании других документов, подтверждающих сведения, необходимые для его получения.» (каких?)
п. 46 «Оформление паспорта производится сотрудником, ответственным за оформление, в следующем порядке».
П. 50.6. Информирует гражданина о готовности паспорта по телефону, электронной почте (при наличии технической возможности).
п. 53. «При обращении гражданина вручение паспорта производится руководителем или иным должностным лицом, уполномоченным начальником территориального органа»
П. 55. «Временное изъятие из картотек заявлений о выдаче (замене) паспорта по форме N 1П разрешается только сотрудникам подразделения для исполнения запросов, снятия копий (ксерокопий) и в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»
п.56. «Если по истечении 15-дневного срока со дня, установленного для получения паспорта, гражданин за ним не явился, сотрудник, ответственный за прием документов, направляет ему письменное сообщение или иным способом напоминает о необходимости явки для получения паспорта» Подводя итоги, хотелось отметить, что проведенный анализ нормативно-правовых актов позволяет сделать вывод о том, что оба административных регламента очень плотно и детально прописывают требования к порядку предоставления государственной услуги по выдачи паспортов. А именно: требования к порядку информирования о правилах предоставления услуги, сроках, требования к местам помещениям и местам ожидания, к комплекту документов. Также определены административные процедуры, то есть сам процесс сдачи документов, их рассмотрения, оформления паспорта и его выдачи. К тому же регламенты определяют порядок осуществления контроля за предоставлением государственной услуги и исполнением государственной функции, а также правила учета и хранения паспортов. Так же хотелось бы отметить, что регламент по выдачи и замене загранпаспортов является, по сути, повторением первого по времени издания регламента, а именно административного регламента по выдачи и замене российских паспортов и относительно антикоррупционной экспертизы там отсутствуют обнаруженные в прошлом регламенте факторы. Общим выводом о коррупциогенности обоих административных регламентов является то, что – наличествует это низкая степень коррупциогенности и, следовательно, регламент, как нормативно-правовой акт создает незначительные возможности для нарушений, либо допускает коррупционное поведение лишь при наличии дополнительных условий.
Временные рамки полевого этапа исследования: с 20 декабря 2012 года по 20 февраля 2013 года. Территориально этап проводился в г. Ростове-на-Дону. 5.1. Социологический опрос. Опрос проводился двумя очными способами: посетители отделения УФМС собственноручно заполняли анкеты в присутствии анкетера либо он задавал вопросы посетителю и ответы помечал в анкете. Происходило это непосредственно в помещении районных отделениях УФМС (далее УФМС), а также на прилегающей площадке около здания. Территориально были охвачены все 8 районов города Ростова-на-Дону: Ворошиловский, Кировский, Первомайский, Железнодорожный, Октябрьский, Ленинский, Пролетарский и Советский. Опросы проводились на протяжении почти всего исследовательского процесса, а именно с 20 декабря 2012 года по 20 февраля 2013 года в течение приемных часов. Предложение о проведении анкетирования исходило от анкетера и адресовалось каждому желающему посетителю. В случае отказа это заносилось в протокол. За указанный период было предложено поучаствовать в социологическом опросе 171 посетителю, из них 142 человека согласились, а 29 были против заполнения анкеты. Соответственно процент отказа составил около 17 %. Причиной отказа в основном стали всевозможные опасения посетителей, а также отрицательное отношение к опросу, безразличие посетителей к сложившейся обстановке и неверие в то, что проблемные ситуации можно изменить к лучшему. Согласившимся посетителям была предложена анкета, содержащая 2 вводных вопроса и 16 вопросов по существу, касающихся организационной стороны, степени доступности, а также удовлетворённости посетителей качеством предоставления рассматриваемой услуги. Для определения последнего варианты ответов были представлены в шкалированном виде со следующим диапазоном оценок: Полностью согласен – Скорее согласен – Абсолютно не согласен – Воздерживаюсь. Вид анкеты – анонимная, формализованная, закрытая, структурированная. Помимо этого, посетителям предлагалось ответить на вопрос со свободным ответом о времени их ожидании в очереди. Обобщение полученных результатов позволяет выделить три основные проблемные зоны: |
Похожие:
 | Саратовский центр по исследованию проблем организованной преступности и коррупции |  | Челябинский центр по исследованию проблем противодействия организованной преступности и коррупции |
| ... | | Большая Садовая, д. 105/42, г. Ростов-на-Дону, 344006; тел.: +7(863)263-31-58, 263-84-98 |
| Печатается по решению Ученого совета Южного федерального университета от 30 января 2009 г. (с изменениями от 27 марта 2009 г.) | | В сборнике представлены доклады участников научно-методической конференции «Современные информационные технологии в образовании:... |
| РФ, Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, Московский физико-технический институт (государственный университет),... | | Представляемая вниманию читателей новая книга Владивостокского Центра по изучению организованной преступности содержит результаты... |
| РФ, Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, Московский физико-технический институт (государственный университет),... | | Организованная преступность на Дальнем Востоке: тенденции и особенности развития за 20 лет. Монография. – Владивосток: Изд-во Дальневост... |